符合大型核電廠建設(shè)要求的廠址資源非常有限，屬于十分難得的戰(zhàn)略資源，而我國目前僅有43個(gè)核電項(xiàng)目廠址完成初步可行性研究報(bào)告審查，且大部分廠址的保護(hù)工作面臨人力和經(jīng)濟(jì)成本與日俱增、地方政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導(dǎo)致廠址另作他用等問題，核電的可持續(xù)發(fā)展深受影響。
圖為現(xiàn)中核電分布狀況
核電，國之重器，目前卻正面臨“無處棲身”的隱憂。
“核電站廠址保護(hù)得有人、有資金，保證廠址不被破壞或另作他用，還得有地方政府和周邊居民的長期支持。但時(shí)間一長，項(xiàng)目職工留不住了，地方和居民也動搖了，有些廠址只是‘兩個(gè)人一只狗’長期駐守，有些廠址則正面臨被破壞的風(fēng)險(xiǎn)，有的甚至已經(jīng)被征用和破壞了。”沿海某核電項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向記者直言。
核電建設(shè)對地理位置、地質(zhì)條件、水文狀況、人口密度等因素要求高，所以我國能夠建設(shè)核電站的廠址少之又少。據(jù)了解，從上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初，我國共有43個(gè)核電項(xiàng)目廠址初步可行性研究報(bào)告通過審查。如果這些稀缺資源遭到破壞，“國之重器”將無棲身之處，而這正是我國核電可持續(xù)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問題。
“我國核電廠址資源保護(hù)迫在眉睫，刻不容緩。”在剛剛結(jié)束的全國兩會上，全國政協(xié)委員、國家電投國核工程公司總經(jīng)理王明彈發(fā)出呼吁。
廠址保護(hù)難度與日俱增
“保護(hù)好稀缺的核電廠址資源，要克服來自各個(gè)方面的困難和障礙。這是廠址保護(hù)與外界環(huán)境不斷變化之間的一場博弈。”過去10年，先后作為兩個(gè)內(nèi)陸核電項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，江西核電有限公司(以下簡稱“江西核電”)總經(jīng)理袁毅親歷了廠址保護(hù)之難，“離項(xiàng)目正式啟動建設(shè)日期越遠(yuǎn)，廠址保護(hù)遇到的現(xiàn)實(shí)問題就越多，保護(hù)起來就越難。”
據(jù)了解，在已完成初步可行性研究報(bào)告審查的43個(gè)項(xiàng)目中，內(nèi)陸核電項(xiàng)目占到30個(gè)，分布在遼寧、吉林、安徽、河南、四川以及重慶等8個(gè)省市，其余在沿海省市。而截至目前，承載了44臺運(yùn)行機(jī)組和13臺在建機(jī)組的13個(gè)核電基地均位于沿海，大部分內(nèi)陸和沿海廠址保護(hù)工作均面臨不小風(fēng)險(xiǎn)，其中，內(nèi)陸廠址尤甚。
近年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但核電建設(shè)長期停滯，難以帶動地方乃至區(qū)域發(fā)展，地方政府勢必轉(zhuǎn)而選擇發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而對核電廠址保護(hù)形成沖擊。尤其是面對長時(shí)間的保護(hù)需求，地方政府很難堅(jiān)守核電規(guī)劃不變，部分沿海地區(qū)甚至考慮在核電廠址優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)其他工業(yè)項(xiàng)目。
在此背景下，我國于2018年1月開始實(shí)施核安全管理基本制度的頂層法律——《核安全法》。其中第二十一條明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)對國家規(guī)劃確定的核動力廠等重要核設(shè)施的廠址予以保護(hù)，在規(guī)劃期內(nèi)不得變更廠址用途，并提出了具體要求：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在核動力廠等重要核設(shè)施周圍劃定規(guī)劃限制區(qū)，經(jīng)國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門同意后實(shí)施;禁止在規(guī)劃限制區(qū)內(nèi)建設(shè)可能威脅核設(shè)施安全的易燃、易爆、腐蝕性物品的生產(chǎn)、貯存設(shè)施以及人口密集場所。
對此，中國核能行業(yè)協(xié)會專家委員會常務(wù)副主任趙成昆說，包括核電廠址在內(nèi)的核設(shè)施廠址篩選有明確且嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)和要求，除了要考慮地理位置、地震、地質(zhì)、水文等自然因素外，還要考慮人口密度、廢物排放、應(yīng)急撤離等社會因素。“總體分析，國內(nèi)廠址資源有限，必須提前做好儲備和保護(hù)工作，以免廠址因環(huán)境發(fā)生改變或遭破壞而無法開發(fā)利用。”
在此之前，國家發(fā)改委、國家能源局2016年印發(fā)的《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016-2020 年)》也曾明確要求，深入開展內(nèi)陸核電研究論證和前期準(zhǔn)備工作，認(rèn)真做好核電廠址資源保護(hù)工作;2017年，中國工程院在《推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)的支撐與保障》研究成果中指出，核電廠址資源是中國可持續(xù)發(fā)展核電并達(dá)到一定規(guī)模的主要制約因素之一，一方面應(yīng)開發(fā)對核電廠址要求相對較寬松的核電新技術(shù)，另一方面要特別強(qiáng)調(diào)核電廠址資源的保護(hù)與開發(fā)。
“從長遠(yuǎn)考慮，保護(hù)核電廠址，是為核電未來規(guī)模化發(fā)展，以及在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮作用作戰(zhàn)略性儲備。”一位長期從事核電政策研究的業(yè)內(nèi)人士說道。
中電聯(lián)日前發(fā)布的《中國電力工業(yè)現(xiàn)狀與展望(2019)》(以下簡稱《展望》)明確提出，要實(shí)現(xiàn)2030年核電裝機(jī)達(dá)到1.37億千瓦的建議目標(biāo)，從2020年到2030年，每年需投運(yùn)6—8臺機(jī)組。
有鑒于此，《展望》在提出“抓緊啟動?xùn)|部沿海地區(qū)三代核電項(xiàng)目，適時(shí)啟動內(nèi)陸三代核電項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)核電的合理布局和可持續(xù)均衡發(fā)展”的同時(shí)，也明確提出“加強(qiáng)重點(diǎn)核電廠址開發(fā)與保護(hù)，明確廠址開發(fā)與保護(hù)的主體責(zé)任，確保核電廠址可用、夠用”。
廠址長期保護(hù)與地方短期發(fā)展不相容
據(jù)了解，2008年，國家曾批準(zhǔn)湖南、湖北和江西開展內(nèi)陸核電前期工作，但自2011年項(xiàng)目擱淺至今，員工陸續(xù)離職，目前只有少部分人員留守現(xiàn)場保護(hù)廠址。此外，一些擬建待建的沿海核電項(xiàng)目也面臨養(yǎng)人難、保護(hù)性投入少的問題。
“有些長期停滯的儲備廠址，員工積極性大打折扣，大量人才跳槽，甚至有的廠址只剩下零星幾個(gè)人。”趙成昆說，“尤其是員工工資、日常開銷、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、公眾溝通和科普等，每年都是筆巨大的開支。”
對于開支問題，某內(nèi)陸核電項(xiàng)目負(fù)責(zé)人深有感觸：“核電企業(yè)難以統(tǒng)籌前期工作安排，財(cái)務(wù)費(fèi)用與管理費(fèi)用居高不下，廠址保護(hù)經(jīng)濟(jì)壓力日益增加。此外，廠址附近區(qū)域條件變化，如輸電通道、取排水口位置等，可能增加后續(xù)論證工作的難度，項(xiàng)目開發(fā)成本會隨之攀升。”
袁毅說：“時(shí)間越長，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廠址周邊環(huán)境也存在不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)，給后續(xù)論證工作增加難度，甚至可能對國家稀缺的核電廠址資源產(chǎn)生破壞。”
趙成昆進(jìn)一步指出，核電項(xiàng)目選址嚴(yán)格，以致選址所在地區(qū)的環(huán)境承載力有限，如果項(xiàng)目落地，其他工業(yè)項(xiàng)目審批就只能暫緩，地方的短期發(fā)展就會受影響。“地方政府幾年一換 屆，等待的耐心有限，對核電發(fā)展、核電廠址保護(hù)的規(guī)劃、認(rèn)知難免會發(fā)生變化。”
對此，袁毅說：“隨著長江經(jīng)濟(jì)帶、中部地區(qū)崛起等國家重大戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，中部地區(qū)作為承載東南部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的核心區(qū)域，經(jīng)濟(jì)增速迅猛，能源需求快速增長。核電對于一次能源資源稟賦較差、電力裝機(jī)不足的內(nèi)陸省份而言具有重要現(xiàn)實(shí)意義，相應(yīng)的廠址保護(hù)也由此變得十分關(guān)鍵。”
一味限制不如開發(fā)性保護(hù)
傳統(tǒng)的核電廠址保護(hù)對規(guī)劃限制區(qū)(5km)范圍內(nèi)的新建、擴(kuò)建、遷入等予以強(qiáng)制限制。對前期工作耗時(shí)較長的項(xiàng)目，尤其是內(nèi)陸項(xiàng)目，袁毅認(rèn)為，以限制為主的保護(hù)措施效果未必最佳。“結(jié)合地方區(qū)域發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)廠址的有效保護(hù)，迫切需要核電企業(yè)創(chuàng)新方式方法，合理進(jìn)行開發(fā)性廠址保護(hù)，推動地方與核電企業(yè)共同發(fā)展。”
江西核電在內(nèi)的一些核電企業(yè)，已經(jīng)在探索開發(fā)性廠址保護(hù)。“開發(fā)性核電廠址保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)在于開發(fā)，即在不影響核電廠址條件的基礎(chǔ)上，通過在規(guī)劃廠址內(nèi)開發(fā)光伏發(fā)電、風(fēng)電等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，提升核電開發(fā)企業(yè)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥桶l(fā)展能力，以達(dá)到開發(fā)與保護(hù)并重的效果，最終保證核電廠址的長久保護(hù)。這樣一來，核電廠址保護(hù)及前期工作也更易得到地方政府和民眾的支持。”袁毅分享了江西核電的嘗試。
據(jù)了解，江西核電利用彭澤核電廠址二期部分場地，已建成20.89MW的移動式光伏電站，并在廠址周圍規(guī)劃開發(fā)建設(shè)了分散式風(fēng)電等優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。此外，中核浙能、國家電投湖南核電、中核遼寧核電等核電企業(yè)也在核電廠址中尚未進(jìn)行工程建設(shè)的區(qū)域開發(fā)了新能源項(xiàng)目。
專家提出，目前真正的稀缺性廠址到底有多少?20年前初選的所有廠址，都得到保護(hù)了嗎?
趙成昆認(rèn)為，隨著時(shí)間推移，地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展都發(fā)生了變化，早期篩選的一些廠址可能已不再具備條件。“建議以國家為主導(dǎo)，各地結(jié)合自身能源稟賦和現(xiàn)實(shí)需求，精準(zhǔn)規(guī)劃選擇核電廠址。”
趙成昆還表示，廠址保護(hù)是長期工作，國家應(yīng)盡早明確地方政府的責(zé)任，將核電發(fā)展列入長期戰(zhàn)略規(guī)劃，保證優(yōu)質(zhì)廠址資源不被破壞。
近年來，一些西部省區(qū)也明確提出了發(fā)展核電的意愿。例如青海省明確，要利用“十三五”后兩年積極開展研究，做好規(guī)劃、踏勘選址等前期工作;寧夏也公開表示，將根據(jù)國家核電發(fā)展政策，積極推進(jìn)核電項(xiàng)目廠址普選論證及保護(hù)工作。
“核電建設(shè)要根據(jù)需求來驅(qū)動，哪個(gè)地方有需求、有條件，就可以規(guī)劃。”中國工程院院士葉奇蓁表示，“我國的廠址非常稀缺，國家也進(jìn)行了相關(guān)規(guī)劃，堅(jiān)決不能另作他用，對于已經(jīng)做了前期準(zhǔn)備的廠址，還要多與民眾進(jìn)行溝通，以便更好地保護(hù)好廠址，為核電未來發(fā)展打好基礎(chǔ)。”
評論：戰(zhàn)略性稀缺資源保護(hù)耽誤不得
廠址是核電項(xiàng)目落地的基礎(chǔ)保障，也是確保核電安全的關(guān)鍵前提。不同于其他工業(yè)項(xiàng)目，核電站廠址必須滿足嚴(yán)苛的安全標(biāo)準(zhǔn)，因此，從上世紀(jì)90年代至今，全國范圍內(nèi)通過初步可行性研究報(bào)告審查的廠址僅有40多個(gè)，其稀缺性不言而喻。然而，近年來，隨著我國核電發(fā)展節(jié)奏放緩，以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，核電廠址面臨被破壞、另作他用、保護(hù)性投入不足等現(xiàn)實(shí)問題。作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和“國之重器”，核電在促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、構(gòu)建現(xiàn)代清潔能源體系中將發(fā)揮重要作用，保護(hù)好稀缺的核電廠址耽誤不得。
核電廠址保護(hù)有章可循且有法可依。我國于1991年實(shí)施的《核電廠廠址選擇安全規(guī)定》即明確，核電廠址選擇的主要目的，是保護(hù)公眾和環(huán)境免受放射性事故所引起的過量輻射影響。因此，廠址選擇的首要考慮是核安全。生態(tài)環(huán)境部2015年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)核電廠址保護(hù)和規(guī)范前期施工準(zhǔn)備工作的通知》指出，核電廠址是稀缺資源，核電企業(yè)和地方政府應(yīng)加強(qiáng)核電廠址保護(hù)，避免廠址周圍環(huán)境發(fā)生大的變化，影響未來廠址的評價(jià)工作。而2018年1月開始實(shí)施的《核安全法》也規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)對國家規(guī)劃確定的核動力廠等重要核設(shè)施的廠址予以保護(hù)，在規(guī)劃期內(nèi)不得變更廠址用途。
追根溯源，廠址保護(hù)的根本出發(fā)點(diǎn)，是為了核電的可持續(xù)發(fā)展。
從構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系看，核電能量密度大且不排放溫室氣體，在保證安全的前提下，其作為基礎(chǔ)負(fù)荷電源，可以大規(guī)模代替化石能源，并提供穩(wěn)定可靠電力，是推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的優(yōu)選能源之一。
從中長期發(fā)展空間看，截至目前，我國在運(yùn)核電裝機(jī)容量4464.5 萬千瓦，在建容量 1403萬千瓦，要實(shí)現(xiàn)業(yè)內(nèi)普遍預(yù)計(jì)的2030年核電裝機(jī)達(dá)到1.2—1.5億千瓦裝機(jī)目標(biāo)，每年需新開工建設(shè)8 臺左右百萬千瓦級核電機(jī)組。但截至2018年，我國核電裝機(jī)和發(fā)電量在總發(fā)電裝機(jī)和總發(fā)電量中的占比分別僅為2.4%、4.2%，這兩個(gè)數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于世界平均水平，可以說核電后續(xù)發(fā)展擁有可預(yù)期的巨大空間。
所以，基于核電產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的前景和空間，必須認(rèn)真考慮廠址保護(hù)問題。
在規(guī)劃層面，國家已有立法和規(guī)章，但難在具體落實(shí)，尤其地方政府對核電發(fā)展心生動搖，缺失更具體的配套規(guī)劃，無法從制度上保障廠址資源安全，很容易將廠址資源另作他用;同時(shí)，廠址保護(hù)主體目前以企業(yè)為主，面對長時(shí)間的人力、物力和資金投入，難免因“耗不起”而失去信心，在投入上捉襟見肘。在協(xié)調(diào)層面，國家、地方政府和企業(yè)，尚未形成統(tǒng)一共識，更沒有一體化的保護(hù)機(jī)制，往往是國家文件出臺后束之高閣，地方政府幾經(jīng)換 屆，早已“顧不上”廠址安不安全，而企業(yè)一旦遇到破壞廠址的行為，無法單方面勸阻和制止。
作為戰(zhàn)略性稀缺資源，核電廠址不可替代、不可復(fù)制，一定程度上更不可再生，一旦破壞，我國可持續(xù)發(fā)展核電并達(dá)到一定規(guī)模將受到嚴(yán)重制約。這一點(diǎn)，中國工程院早在2017年就已拉響警鐘，今年的全國兩會上，來自核電行業(yè)的代表委員也發(fā)出同樣的疾呼。從國家能源轉(zhuǎn)型、大力發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，核電要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，要發(fā)揮自身優(yōu)勢，廠址保護(hù)必須超前規(guī)劃、超前落實(shí)、超前防范，莫等破壞后再痛心扼腕。
