袁愛平，全國(guó)政協(xié)委員、湖南啟元律師事務(wù)所主任。他提出了優(yōu)化和完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的建議。

背景

扶持并發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電，是國(guó)家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，是改善環(huán)境質(zhì)量，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要任務(wù)。

國(guó)家能源局《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年，我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到1500萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量為900億千瓦時(shí)，其中農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電為700萬(wàn)千瓦。根據(jù)國(guó)家能源局今年1月24日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電累計(jì)裝機(jī)達(dá)1488萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量為794億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)22.7%。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電已投產(chǎn)項(xiàng)目達(dá)300多個(gè)，核準(zhǔn)待建的有300多個(gè)。

農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電所用燃料主要是農(nóng)作物秸稈及農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、加工產(chǎn)生的剩余物和一部分廢棄家具、建材。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)發(fā)明了一系列收集、打捆、翻曬的機(jī)械，引導(dǎo)加入農(nóng)民參與農(nóng)林廢棄物的收集行列。在增加農(nóng)民收入的同時(shí)，提高了他們的環(huán)保意識(shí)。更重要的是，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)正全面轉(zhuǎn)向熱電聯(lián)產(chǎn)分布式能源電站業(yè)務(wù)，一個(gè)電廠可以帶動(dòng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或小城鎮(zhèn)，成為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的重要引擎。

行業(yè)當(dāng)前享受稅收優(yōu)惠政策是按《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》(財(cái)稅[2008]117號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“所得稅優(yōu)惠目錄”)和《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》(財(cái)稅[2015]78號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“增值稅優(yōu)惠目錄”)兩個(gè)文件執(zhí)行。

其中，所得稅優(yōu)惠目錄中第三項(xiàng)類別“再生資源”對(duì)農(nóng)林廢棄物的表述為：農(nóng)作物秸稈及殼皮，包括糧食作物秸稈、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯，要求產(chǎn)品原料70%以上來(lái)自所列資源。增值稅優(yōu)惠目錄中對(duì)農(nóng)林剩余物及其他的表述為：畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農(nóng)作物秸稈、蔗渣，以及利用上述資源發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣，要求產(chǎn)品原料或者燃料80%以上來(lái)自所列資源。

從宏觀上看，上述兩個(gè)政策目錄的行業(yè)涉及面很廣，而農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)處于所有資源綜合利用價(jià)值鏈的最末端，是生物質(zhì)5種利用方式——— “肥料化、飼料化、基料化、原料化、能源化”中前“四化”后不能再利用，且在“能源化”中擇優(yōu)利用后不可再利用的剩余部分。它的第一功能是環(huán)保。由于兩個(gè)政策目錄沒(méi)有涵蓋行業(yè)所有可利用資源品種，造成地方執(zhí)法部門普遍“生搬硬套”這兩個(gè)政策目錄，導(dǎo)致行業(yè)存在極大的政策違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

從微觀上看，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠投資成本高、投資強(qiáng)度大、回收周期長(zhǎng)，企業(yè)燃料成本普遍超過(guò)經(jīng)營(yíng)保本的上限值0.5元/千瓦時(shí)。行業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)是0.75元/千瓦時(shí) (含基本電價(jià)和可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼)，各省基本電價(jià)在0.35~0.45元/千瓦時(shí)之間，補(bǔ)貼電價(jià)一般在項(xiàng)目投產(chǎn)兩年后才開始結(jié)算。行業(yè)中幾乎所有企業(yè)都在高負(fù)債經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有形成真正的良性循環(huán)。

另外，農(nóng)民收集農(nóng)林廢棄物的行為是不連續(xù)和臨時(shí)性的，季節(jié)性很強(qiáng)，而農(nóng)林廢棄物不能作為免稅農(nóng)產(chǎn)品開票，很大程度上挫敗了農(nóng)民的積極性，很多農(nóng)民被擋在收集和處理農(nóng)林 “垃圾”的門外，增加了收集難度。

從政策本身來(lái)看，這兩個(gè)政策目錄對(duì)農(nóng)林廢棄物品種的表述不一致。所得稅優(yōu)惠目錄在2008年出臺(tái)后再未進(jìn)行修訂和完善。增值稅優(yōu)惠目錄經(jīng)過(guò)幾次修訂已比較完善，但對(duì)行業(yè)利用的農(nóng)林廢棄物品種沒(méi)有全覆蓋。

建議

建議對(duì)上述兩個(gè)政策目錄同步修訂和完善，一是將農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)收集利用的農(nóng)林廢棄物品種全部納入，并取消技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)農(nóng)林廢棄物的比例要求;二是統(tǒng)一兩個(gè)目錄對(duì)農(nóng)林廢棄物品種的表述方式和內(nèi)容。

把農(nóng)林廢棄物作為免稅農(nóng)產(chǎn)品，讓農(nóng)民享受免稅農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)優(yōu)惠政策，更大程度地調(diào)動(dòng)他們收集農(nóng)林廢棄物的積極性。