中國(guó)工程院院士王金南認(rèn)為，達(dá)峰行動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持共同而有區(qū)別的責(zé)任原則。在國(guó)家層面，需加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出不同區(qū)域分階段達(dá)峰路線圖，明確各地達(dá)峰時(shí)限和重點(diǎn)任務(wù)。以制定碳達(dá)峰行動(dòng)方案為契機(jī)，各省區(qū)市也要結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，統(tǒng)籌推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等調(diào)整，促進(jìn)低碳生產(chǎn)，打造零碳排放示范工程。

連日來(lái)，各省區(qū)市陸續(xù)公布政府工作報(bào)告，明確2021年重點(diǎn)工作。記者梳理發(fā)現(xiàn)，“碳減排”“碳達(dá)峰”成為高頻熱詞，多地紛紛提出時(shí)間表、路線圖。

由于我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)在發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資源稟賦等方面有著較大差異，各地制定的達(dá)峰目標(biāo)、推進(jìn)計(jì)劃及措施也多有不同。在此背景下，省際間的“碳不公平”現(xiàn)象開始引發(fā)行業(yè)關(guān)注。“諸如內(nèi)蒙古、山西、河北等地，化石能源生產(chǎn)較為集中或自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工業(yè)，在為外省提供大量能源密集型產(chǎn)品的同時(shí)，自身碳排放也在顯著增加。從某種程度上說(shuō)，這些地區(qū)相當(dāng)于承擔(dān)了外省的部分排放量。”中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授龐軍說(shuō)。

各地碳減排進(jìn)度不一

統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)70%左右的能源消費(fèi)來(lái)自城市，70%的二氧化碳也是由城市排放。因此，生態(tài)環(huán)境部明確表示“支持有條件的地區(qū)率先達(dá)峰”。一批省區(qū)市爭(zhēng)相行動(dòng)起來(lái)。

“到2025年，上海碳排放總量要力爭(zhēng)達(dá)峰，領(lǐng)先全國(guó)水平5年。”上海市生態(tài)環(huán)境局局長(zhǎng)程鵬表示，“十四五”期間將把降碳作為全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，持續(xù)推動(dòng)能源、工業(yè)、交通和農(nóng)業(yè)等“四大結(jié)構(gòu)”調(diào)整。四川省生態(tài)環(huán)境廳總工程師趙樂(lè)晨坦言，四川仍面臨挑戰(zhàn)，與碳達(dá)峰、碳中和的要求存在巨大差距，需要設(shè)立剛性總量目標(biāo)，實(shí)施差異化增量控制，全省多數(shù)城市應(yīng)于2029年及之前達(dá)峰。“2021年，山西將把開展碳達(dá)峰作為深化能源革命綜合改革試點(diǎn)的牽引舉措，研究制定一系列行動(dòng)方案。”山西省省長(zhǎng)林武也態(tài)度表明。

記者進(jìn)一步了解到，目前，北京、天津等10余省區(qū)市已制定自己的達(dá)峰方案，且加入行動(dòng)的省市數(shù)量還在增加。此外，國(guó)家已開展三批、87個(gè)低碳省市試點(diǎn)，其中有82個(gè)試點(diǎn)提出達(dá)峰目標(biāo)，計(jì)劃在2020年、2025年前達(dá)峰的城市分別占到18個(gè)、42個(gè)。

“在碳達(dá)峰的路上，有些省市已經(jīng)達(dá)到或接近終點(diǎn)，有些地區(qū)仍在路上，有些卻尚未設(shè)定達(dá)峰時(shí)間和峰值。”一位熟悉情況的業(yè)內(nèi)人士告訴記者，盡管我國(guó)城市在排放總量和結(jié)構(gòu)上差異顯著，但全國(guó)一半左右的碳排放，集中來(lái)自于排放量靠前的城市，其減排效果是2030年前能否實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵。

地區(qū)間隱含“碳不公平”狀況

競(jìng)相開展的減排行動(dòng)，不僅拉開地區(qū)差距，在一定程度上還伴隨著“不公平”。

龐軍表示，省際間存在頻繁的貿(mào)易往來(lái)，讓部分地區(qū)成為“隱含碳”凈轉(zhuǎn)入地區(qū)，無(wú)形中為外省承擔(dān)了部分碳排放，進(jìn)而在碳排放空間分配及經(jīng)濟(jì)效益上均處于劣勢(shì)地位。“測(cè)算顯示，隱含碳轉(zhuǎn)入總量最高的是內(nèi)蒙古、山西及河北，前兩個(gè)省份為煤炭主產(chǎn)地，而河北重化工業(yè)較為集中。由于長(zhǎng)期向外省提供能源密集型產(chǎn)品，這些地區(qū)已成為碳排放輸入型省份。反過(guò)來(lái)，廣東、江蘇、浙江等地制造業(yè)發(fā)達(dá)，為維持自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要從外省大量購(gòu)買能源、原材料及終端消費(fèi)品，相當(dāng)于通過(guò)消費(fèi)其他省份生產(chǎn)的高碳產(chǎn)品，將部分碳排放凈轉(zhuǎn)移出去。”

龐軍還稱，東部沿海部分發(fā)達(dá)城市走在減排前列，已率先制定碳達(dá)峰目標(biāo)。其中，有的是真正通過(guò)技術(shù)升級(jí)改造、提升節(jié)能水平，及大力發(fā)展可再生能源等方式減少排放；但也不排除有地區(qū)只是簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)達(dá)峰，將高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。“后者很有可能加劇接續(xù)省份的碳排放，站在全國(guó)一盤棋角度，需要警惕這樣的轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。”

北京理工大學(xué)能源與環(huán)境政策研究中心教授王科表示，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)雖已啟動(dòng)，但前期僅納入電力行業(yè)，石化、鋼鐵等排放大戶依然交由地方自主管理。“一方面，相比其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，減碳降碳的成本暫未引起足夠重視，沒(méi)有明顯通過(guò)產(chǎn)品鏈向下游傳導(dǎo)。減排成本主要由生產(chǎn)者承擔(dān)，消費(fèi)端并未付出相應(yīng)代價(jià)。另一方面，各地減排的松緊程度不一，標(biāo)準(zhǔn)和方式也不相同，地區(qū)減排的不平衡性在所難免。”

堅(jiān)持共同而有區(qū)別的責(zé)任原則

在碳達(dá)峰目標(biāo)下，不同類型的城市如何推進(jìn)？中國(guó)工程院院士王金南認(rèn)為，達(dá)峰行動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持共同而有區(qū)別的責(zé)任原則。在國(guó)家層面，需加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出不同區(qū)域分階段達(dá)峰路線圖，明確各地達(dá)峰時(shí)限和重點(diǎn)任務(wù)。以制定碳達(dá)峰行動(dòng)方案為契機(jī)，各省區(qū)市也要結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，統(tǒng)籌推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等調(diào)整，促進(jìn)低碳生產(chǎn)，打造零碳排放示范工程。

“在制定達(dá)峰行動(dòng)方案時(shí)，應(yīng)充分考慮省際貿(mào)易隱含碳排放，科學(xué)界定不同省份的減排責(zé)任并合理分配。此外，可綜合運(yùn)用多種市場(chǎng)手段，建立碳減排資金的省際補(bǔ)償機(jī)制。”龐軍建議，一是建立合理的能源定價(jià)機(jī)制，使環(huán)境成本在能源價(jià)格中得到充分體現(xiàn)，利于有需要的省份獲得碳減排資金。二是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，利用碳交易市場(chǎng)促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)碳減排，并通過(guò)適度的碳配額拍賣籌措碳減排資金。三是對(duì)于碳交易市場(chǎng)難以覆蓋的行業(yè)和企業(yè)，適時(shí)征收碳稅，并利用碳稅收入為能源密集型產(chǎn)業(yè)或省份的碳減排提供資金支持。

在上述人士看來(lái)，部分省份在輸出能源產(chǎn)品的同時(shí)，也相應(yīng)獲得了經(jīng)濟(jì)收益。因此，排放無(wú)論發(fā)生在何地，生產(chǎn)端均有責(zé)任盡可能提高效率、改進(jìn)管理，以促進(jìn)整體減排。在此基礎(chǔ)上，因地制宜推進(jìn)差別化減排措施，避免加重“碳不公平”現(xiàn)象。

“對(duì)于處于劣勢(shì)的省份，應(yīng)減少資源型及高碳產(chǎn)品調(diào)出，主動(dòng)改善不利的減排地位。”該人士舉例，高能耗強(qiáng)度的重化工、數(shù)據(jù)中心等產(chǎn)業(yè)，可優(yōu)先布局在西北、西南可再生能源資源富集地，減少化石能源消費(fèi)，促進(jìn)可再生電力就地消納。同時(shí)還可強(qiáng)化省際碳減排協(xié)作，部分發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后的地區(qū)開展綠色項(xiàng)目投資，幫助后者實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。