對于海上風(fēng)電的用海活動，自然資源管理部門主要負(fù)責(zé)審查其海域開發(fā)利用活動是否符合海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、海岸線保護等規(guī)定，并進(jìn)行海域使用、路由調(diào)查勘測與鋪設(shè)施工等方面的審批工作。

由于海上風(fēng)電的整體發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)電場址選劃、陸上集控中心選址等主要由發(fā)展和改革委員會、能源局以及當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé),自然資源管理部門總體上參與不足。這造成自然資源主管部門在對企業(yè)送審的海上風(fēng)電用海活動進(jìn)行審查時，面臨著上述發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)電場址、集控中心位置等關(guān)鍵要素已經(jīng)基本確定的前置條件，使其難以基于集約節(jié)約用海等原則對項目的用海活動進(jìn)行大的調(diào)整。

同時，地方自然資源部門在對海上風(fēng)電項目進(jìn)行審查時，常常受到地方政府要求放寬用海限制、加快審批進(jìn)度等方面的壓力，導(dǎo)致地方自然資源部門對部分項目進(jìn)行審查時把關(guān)不嚴(yán)，在處理海上風(fēng)電項目“化整為零”“未批先干”等行為時不積極,難以切實履行海洋開發(fā)利用和保護的監(jiān)督管理職責(zé)。

國家海洋局南海信息中心高級工程師邵先成、教授級高工王平在《海洋開發(fā)與管理》2021年第9期發(fā)表了文章《自然資源框架下海上風(fēng)電的管理困境及對策》，梳理了我國海上風(fēng)電開發(fā)與管理的基本情況，分析了自然資源框架下海上風(fēng)電管理面臨的困境及原因，并提出了完善海上風(fēng)電管理的對策建議。

四大困境

一是自然資源部門在海上風(fēng)電發(fā)展中的參與度和話語權(quán)較低

各省、市的海上風(fēng)電發(fā)展主要是由地方政府主導(dǎo),由地方能源部門負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃的制定。由于參與度和話語權(quán)較低，自然資源部門的集約節(jié)約用海等原則在海上風(fēng)電發(fā)展過程中無法得到有效體現(xiàn)。這表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在海上風(fēng)電規(guī)劃的制定階段,主要由能源部門負(fù)責(zé)，自然資源部門對于海洋風(fēng)電場的位置、面積以及風(fēng)機布局、風(fēng)機類型等都沒有太多的發(fā)言權(quán)；二是在陸上集控中心、海纜路由登陸點等位置的選擇上，自然資源部門雖然擁有用地審批權(quán)限，但實際的征地、拆遷、補償?shù)葐栴}卻主要由地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決；三是在海上風(fēng)電場、陸上集控中心確定的背景下，自然資源部門在對具體的海上風(fēng)電項目的用海和用地審批時面臨的前置條件較多，導(dǎo)致其審批流程側(cè)重于程序性審查和合規(guī)性審查，缺乏有效調(diào)整項目用海活動的能力。

二是地方自然資源部門難以有效發(fā)揮監(jiān)督管理職能

為了充分發(fā)揮地方在經(jīng)濟發(fā)展中的積極性，國家妥善推進(jìn)簡政放權(quán)。在此過程中，大部分的海域使用權(quán)審批已經(jīng)下放給地方自然資源部門。在海上風(fēng)電開發(fā)過程中，地方自然資源部門對當(dāng)?shù)氐暮Ｓ蛸Y源最為熟悉，其作為用海審批的第一道把關(guān)人，是確保項目符合集約節(jié)約用海原則最有發(fā)言權(quán)的部門。同時，按照“誰審批,誰監(jiān)管”的原則，地方自然資源部門對其負(fù)責(zé)審批的海上風(fēng)電用海行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但其審批和監(jiān)管職責(zé)卻面臨著地方政府的壓力。

作為地方政府的組成部門，地方自然資源部門的主要工作是配合當(dāng)?shù)卣龊米匀毁Y源的管理工作。當(dāng)海上風(fēng)電開發(fā)成為地方政府重點支持和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，并納入地方政府主要工作任務(wù)的時候,地方自然資源部門的工作重點也被轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾卧谄渎氊?zé)權(quán)限范圍內(nèi)配合地方政府推進(jìn)海上風(fēng)電的開發(fā)。當(dāng)某些海上風(fēng)電項目為了加快用海審批速度而存在“化整為零”“分散審批”等違規(guī)行為的時候，地方自然資源部門由于面臨來自地方政府的壓力而難以發(fā)揮其監(jiān)管職能，只能對上述違規(guī)行為采取默許的態(tài)度。這與地方自然資源部門的審批程序或者具體執(zhí)行人并無太大關(guān)系。地方自然資源部門作為地方政府的組成部分，其財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)受制于地方政府，在海上風(fēng)電開發(fā)中被迫成為參與者和推動者，其監(jiān)管職責(zé)也就很難實現(xiàn)。

三是海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃不完善影響用海管理成效

地方政府和能源部門進(jìn)行海上風(fēng)電規(guī)劃時，只是劃定了海上風(fēng)電場的大致位置，并未明確陸上集控中心、輸電海纜登陸點以及路由走向等，特別是沒有劃定統(tǒng)一的輸電海纜管廊帶。海上風(fēng)電企業(yè)在向自然資源部門進(jìn)行用海申報時，按照各自項目的征地、拆遷、補償?shù)惹闆r以及經(jīng)濟性等原則，確定其風(fēng)機布局、路由走向及登陸點等。雖然海上風(fēng)電場大致是按照集中連片的原則劃定的，但陸上集控中心、輸電海纜路由卻是分散的，造成海域資源和岸線資源的浪費，也影響了項目的審批進(jìn)度。

為了解決上述問題，自然資源部門通過聯(lián)合海事、軍方、地方政府等召開協(xié)調(diào)會的方式，選劃了部分項目的集中登陸點和管廊帶。但這只是臨時性的舉措，并未徹底解決海上風(fēng)電的用海矛盾。因為遠(yuǎn)期深遠(yuǎn)海風(fēng)電項目的登陸點、管廊帶等尚未得到充分考慮。同時，由于前期部分項目已完成征地或者與地方政府簽訂了輸電協(xié)議，這些項目的海纜路由走向雖然看起來缺乏合理性，但自然資源部門卻不得不從“尊重”既定事實的角度承認(rèn)企業(yè)的海纜路由選劃方案。

四是海上風(fēng)電項目存在“化整為零”“未批先干”等現(xiàn)象

國家通過對海上風(fēng)電的上網(wǎng)電價進(jìn)行補貼的方式，推動其在初期獲得迅速發(fā)展，但國家的電價補貼對海上風(fēng)電項目的核準(zhǔn)時間和并網(wǎng)時間都有明確的時間節(jié)點限制。為了能夠在規(guī)定的時間獲得國家的電價補貼，海上風(fēng)電企業(yè)根據(jù)國家補貼的時間表倒逼審批進(jìn)程。這是造成2018年年底出現(xiàn)海上風(fēng)電“核準(zhǔn)潮”的重要原因。為了追求審批速度,一些海上風(fēng)電企業(yè)將用海面積大、原本應(yīng)屬于國務(wù)院審批的單個項目拆分多個用海面積較小的項目，以便把項目留在地方進(jìn)行更快地審批。這造成部分海上風(fēng)電項目存在“化整為零”、分散審批的違規(guī)現(xiàn)象。同時，有些項目為了加快進(jìn)度或者由于提前簽訂的調(diào)查勘測合同對日期有期限要求等原因，其在未取得路由調(diào)查勘測批復(fù)的情況下，就違規(guī)開展了相關(guān)工作，造成某些項目的調(diào)查勘測活動存在“未批先干”的違規(guī)現(xiàn)象。

困境原因

一是地方政府強勢推動海上風(fēng)電開發(fā)

在海上風(fēng)電開發(fā)的過程中，地方政府是最主要的推動力量，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方政府以發(fā)展規(guī)劃、工作報告等政府文件形式推進(jìn)海上風(fēng)電項目，使海上風(fēng)電項目在無形中獲得了“合法性”支持；二是地方政府通過召開政府部門間海上風(fēng)電項目推進(jìn)會以及讓相關(guān)政府部門定期匯報風(fēng)電項目進(jìn)展情況等形式，使各相關(guān)政府部門在履行審批、監(jiān)管等職能時受到壓力；三是當(dāng)海上風(fēng)電項目因為海域使用問題面臨相關(guān)法律法規(guī)束縛的時候,地方政府可能通過曲解相關(guān)政策的方式，使海上風(fēng)電項目能夠順利獲得審批；四是在海上風(fēng)電項目與軍方、海事、海區(qū)派出機構(gòu)等利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難時，地方政府可能以發(fā)展地方經(jīng)濟為由向上述單位施加壓力。

需要注意的是,海上風(fēng)電的培育如同其他新興產(chǎn)業(yè)一樣，需要地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況發(fā)揮一定的自由裁量權(quán)，才能推動產(chǎn)業(yè)獲得較快的發(fā)展。因為無先例可循、技術(shù)不成熟、法律法規(guī)不清晰等原因，可能出現(xiàn)某些政策不符合標(biāo)準(zhǔn)的審批流程,甚至出現(xiàn)決策失誤。但只要控制在一定范圍內(nèi)，這些都是可以理解和包容的。因為需要給予地方一定的容錯空間才能充分調(diào)動和激發(fā)干部隊伍的積極性、主動性、創(chuàng)造性。各級政府機構(gòu)需要根據(jù)職責(zé)定位,積極總結(jié)海上風(fēng)電發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，聯(lián)合自然資源部門改進(jìn)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃和審批流程，避免相關(guān)錯誤重復(fù)出現(xiàn)。

二是自然資源部門職責(zé)定位限制其管理效能

從原國家海洋局的職責(zé)定位，到現(xiàn)在自然資源部下的海洋管理職責(zé)，兩者對海洋開發(fā)活動的職責(zé)定位和管理思路是基本一致的，主要是通過制定相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)和約束海洋開發(fā)利用活動。自然資源相關(guān)規(guī)劃的約束作用主要通過海洋生態(tài)紅線、海岸線和海岸帶保護等發(fā)揮作用；具體海域的開發(fā)利用活動主要由地方政府、行業(yè)主管部門以及企業(yè)主導(dǎo)。海洋自然資源管理部門受制于職責(zé)定位，對地方不合理的開發(fā)利用活動難以具有“否決權(quán)”。特別是對于規(guī)劃文件中沒有明確禁止的行為，或者相關(guān)規(guī)劃還沒有涉及的海洋空間,則很難有明確的依據(jù)否定相關(guān)開發(fā)行為。

現(xiàn)階段，地方政府為了促進(jìn)能源升級和經(jīng)濟發(fā)展,對海上風(fēng)電開發(fā)采取強勢推進(jìn)的姿態(tài)。自然資源部門相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)與約束作用和監(jiān)督管理職能難以有效發(fā)揮作用。因為與地方政府、能源管理部門或者作為海上風(fēng)電利益協(xié)調(diào)者的軍事部門相比，自然資源部門對海上風(fēng)電的發(fā)展既沒有財政或政策支持力度，也缺乏決定項目能否順利推進(jìn)的權(quán)威。因此，自然資源部門的政策和意見難以進(jìn)入海上風(fēng)電項目的重點考慮范疇。

三是自然資源部門相關(guān)規(guī)劃和審批依據(jù)不健全

自然資源部門在審批海上風(fēng)電企業(yè)的送審材料時，無論是海域使用審批還是輸電海纜路由審批，具體的審批依據(jù)主要是集約節(jié)約用海原則和各類海洋規(guī)劃。但集約節(jié)約用海原則過于籠統(tǒng)，缺乏明確的可操作性,在審批具體的海上風(fēng)電項目時難以被嚴(yán)格執(zhí)行；國家的相關(guān)規(guī)劃過于寬泛，很少明確限制具體海域的風(fēng)電開發(fā)活動;地方的相關(guān)規(guī)劃由地方政府與地方自然資源部門負(fù)責(zé)制定和解釋，受地方利益的驅(qū)動，難以真正對風(fēng)電開發(fā)活動產(chǎn)生約束作用。例如，某些地方允許多條輸電海纜穿越同一海洋生態(tài)紅線區(qū)的操作就引起了社會的爭議。

同時，由于海上風(fēng)電技術(shù)尚處于快速發(fā)展的初級階段,相關(guān)的風(fēng)機技術(shù)、輸電技術(shù)和施工工藝等難以確定相對統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部門在審批海上風(fēng)電項目時缺乏專業(yè)人才，使其在審查諸如風(fēng)機布局、輸電海纜間距、輸電海纜埋深等具體技術(shù)問題時缺乏必要的專業(yè)依據(jù)。即使組織專家對風(fēng)電企業(yè)的送審材料進(jìn)行評審，但鑒于海洋自然資源開發(fā)利用的審查重點，一般以海洋地質(zhì)、物理海洋和海洋遙感等方面的專家為主。這些專家對海上風(fēng)電技術(shù)同樣缺乏及時和深入地了解。真正熟知海上風(fēng)電技術(shù)的專家主要集中在電力設(shè)計單位，但因為這些單位本身就參與眾多的海上風(fēng)電項目，與海上風(fēng)電項目的承擔(dān)企業(yè)存在千絲萬縷的聯(lián)系。因此,即使聘請一兩名風(fēng)電專家加入評審組,也難以確保能夠進(jìn)行公平、公正的評審。

四是自然資源部門監(jiān)督管理力量不足

近兩年海上風(fēng)電的快速發(fā)展正好與本次機構(gòu)改革重合在一起。在機構(gòu)改革后，原來承擔(dān)海洋監(jiān)管的人員大部分已轉(zhuǎn)隸到中國海警局。自然資源部門可以開展海洋自然資源監(jiān)管的隊伍尚處在重建過程中,在隊伍成員、監(jiān)管經(jīng)驗、監(jiān)管設(shè)備等方面都面臨著比較大的挑戰(zhàn)。這導(dǎo)致現(xiàn)階段對海上風(fēng)電項目的事中事后監(jiān)管難以全面覆蓋。

同時,與之前隸屬于原國家海洋局的中國海監(jiān)隊伍不同,海洋自然資源監(jiān)管隊伍并沒有行政執(zhí)法權(quán),導(dǎo)致其在開展相關(guān)監(jiān)管活動時,面臨著法律授權(quán)有限的困境。如果在監(jiān)管過程中確實發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為,則海洋自然資源監(jiān)管機構(gòu)一般只能要求相關(guān)單位停工、限期整改,或者移交有關(guān)執(zhí)法機關(guān)進(jìn)行查處。這導(dǎo)致海洋自然資源監(jiān)管隊伍的權(quán)威性和威懾力不足,無形中增加了海上風(fēng)電企業(yè)違規(guī)用海的可能性。在海上風(fēng)電已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展快車道的背景下,需要盡快根據(jù)職責(zé)定位建設(shè)機制健全、監(jiān)管有力的海洋自然資源監(jiān)管隊伍。

文章認(rèn)為現(xiàn)階段海上風(fēng)電的監(jiān)管困境并不單單是自然資源部門可以掌控和解決的。這涉及地方政府的自由裁量權(quán)和積極性、“條塊管理”“部門俘獲”等問題。提出了通過國土空間規(guī)劃加強對海上風(fēng)電開發(fā)活動的指導(dǎo)與約束、通過海洋督察督促地方政府合理推動海洋風(fēng)電開發(fā)、及時根據(jù)實際情況制定可操作性的審批標(biāo)準(zhǔn)、完善監(jiān)管力量加強對海上風(fēng)電的監(jiān)督管理等四條完善海上風(fēng)電管理的對策建議。