“一帶一路”相關國家普遍面臨基礎設施薄弱的問題,并且很多國家還普遍存在建設能力不夠、技術水平落后、管理水平和運營能力不足等問題。PPP模式作為一種市場化、社會化的供給公共產品和服務的創新方式,能夠在過去主要由政府主導的基礎設施領域實現“引資、引技、引智”,并構建起政府和社會資本穩固的合作伙伴關系。從這一角度看,用PPP模式支持“一帶一路”相關國家的基礎設施建設,有很大的發展空間和前景。

PPP能撬動基建領域嗎?

基礎設施的建設、運營和管理周期普遍比較長,加之基礎設施的投資回報率普遍較低,一般的企業并沒有足夠的動力充當基礎設施的供給者。同時,作為一種典型的公共物品,基礎設施具有公共物品非競爭性和非排他性的一般特征,在消費上存在“搭便車”的問題,在沒有非市場干預的情況下,公共物品的供給者獲得的收益難以彌補其成本。因此,單純由市場提供的基礎設施量無法達到社會最優供給量。這就要求政府在基礎設施供給上要有所作為。

結合“一帶一路”相關國家的實際情況,我們認為,運用PPP模式支持“一帶一路”相關國家的基礎設施建設,不但能夠釋放出社會資本的活力,緩解相關國家政府財政壓力,彌補投資不足,還能提高投資效率和質量,克服原有機制弊端等,既有優勢互補的契合度,也有順勢而為的可行性。

有何挑戰風險不容忽視?

必須看到,用PPP模式撬動“一帶一路”基礎設施建設,還面臨一些不容忽視的挑戰和風險。

一是制度環境與技術標準存在差異。“一帶一路”建設能推動各國合作深化、影響相互加深,而基礎設施建設是“一帶一路”相關國家實現互聯互通的基礎,這類項目覆蓋范圍較廣,往往涉及雙邊或多邊的合作。但“一帶一路”相關各國的制度環境和技術標準本身存在差異,這將給企業做好做實“一帶一路”基礎設施項目帶來較大不確定性。同時,部分“一帶一路”相關國家發展相對落后,制度的完善和技術標準的規范很難一蹴而就。因此,如何在一些制度和技術標準仍處于“搖擺期”的國家開展基礎設施PPP項目將是我國企業面臨的一大挑戰。

二是國際協調能力有待提高。“一帶一路”基礎設施建設涉及較多區域性或次區域性項目。亞洲開發銀行的研究報告認為,要實現亞洲地區的基礎設施互聯互通,首要任務是完善和整合現有的次區域發展計劃。其中,要共建跨越多國的基礎設施項目就需要各方在經貿合作、投資洽談、項目設計、行業標準等方面形成共識,要求各國具備較強的協調溝通能力,需要構建有效的多邊協調機構和透明的區域聯合監管框架。

三是我國企業國際化能力有待提升。首先,由于我國企業參與國際化競爭的時間較短、國際化經驗缺乏、國際化戰略也不一定清晰,對外投資往往具有一定的盲目性,重視短期利益,而忽視企業社會責任的履行和當地經濟發展的可持續性;其次,與發達國家跨國公司相比,我國企業國際經營管理水平普遍不高,還處在學習和適應國際化經營的初始階段,無論在核心技術掌握、國際話語權方面,還是在國際化專業人才建設、拓展國際市場渠道方面,都需要進一步提升能力和影響力;再次,我國企業可能因為不熟悉、不重視國際法律法規或在項目經營過程中觸犯駐在國的相關政策規定,而導致項目的經營不善和效率低下。

四是“一帶一路”相關國家存在多種風險。比如,駐在國國內政治穩定狀況和地緣政治風險、法律風險、社會風險,以及包括經營決策風險、匯率和利率風險等在內的經濟風險。

如何用好PPP模式?

第一,要突出“一帶一路”建設的戰略性。“一帶一路”將構筑新一輪對外開放的“一體兩翼”,在提升向東開放水平的同時加快向西開放步伐,助推內陸沿邊地區由對外開放的邊緣邁向前沿。同時,“一帶一路”建設要把我國強大的產品制造能力與相關發展中國家的巨大市場需求聯系起來,通過政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通這“五通”,將中國的優質產能輸送到沿“帶”沿“路”國家和地區,讓世界共享中國經濟發展的成果。因此,運用PPP模式支持“一帶一路”相關國家基礎設施建設并不是單純地解決融資問題,而要確保為這一戰略服務。

第二,要做到知己知彼,做好國家間戰略與政策的對接。我國倡議并推動“一帶一路”建設,以共商、共建、共享為原則,以開放包容為特征,以互利共贏為追求,不僅要有利于推動中國自身發展,而且要惠及世界,促進世界經濟繁榮發展。我們支持建設的基礎設施項目一定是對方國家有興趣,甚至是有明確需求、明確指向的項目。

第三,要注重將經濟技術的可行性與合理有效的風險控制結合起來。中國支持“一帶一路”相關國家的基礎設施建設要以充分的可行性研究為基礎。在運用PPP模式支持“一帶一路”相關國家基礎設施建設時,要合理利用各種風險規避機制,優化設計風險分擔機制,盡最大可能將非系統性風險規避掉,將系統性風險或者不可控風險水平降到最低。

第四,要充分利用現有國際合作機制和現有多邊開發銀行可以提供的資源。從一定意義上說,“一帶一路”戰略是上海合作組織、歐亞經濟聯盟、中國—東盟(10+1)、中日韓自貿區等國際合作機制的整合升級。因此,要充分發揮地緣政治優勢,利用現有國際合作機制,著力搭建好這個大平臺。在具體的PPP模式設計中,要盡可能讓項目駐在國政府來主導,讓參與項目的各國企業自己協調。同時,要充分發揮絲路基金與亞洲基礎設施投資銀行的作用,積極開展與世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等現有的多邊開發銀行之間的合作,借鑒投資和管理方面的經驗,實現風險共擔與利益共享。

第五,要注重推進技術和管理創新,增強社會資本參與公共基礎設施建設的積極性和可行性。大多數基礎設施具有一定的非競爭性和非排他性,屬于公共產品或者準公共產品,而這些屬性恰恰會降低這些基礎設施后期的盈利能力,影響到社會參與的積極性。如果我們能夠利用技術和管理創新增強產品的排他性設計,逐步解決非排他性問題,就能夠提高社會資本參與的積極性。

第六,要加大多層次交流力度,為PPP項目實施奠定良好的社會基礎。基礎設施項目建設不同于充分競爭性項目建設和產品生產,必須有駐在國良好的認同度。提高認同度的可行措施包括高層人員的交流和互動,注重其他人士的管理能力、技術水平和職業技能的培訓等,這樣不僅提升了駐在國的人力資本力量,更能取得他們在項目實施理念上和運營方式上的認同。