一、政府和社會(huì)資本合作(PPP)的出臺(tái)背景:推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,“出錢(qián)自己辦——少出錢(qián)請(qǐng)人辦——不出錢(qián)只放權(quán)”等多管齊下,打造我國(guó)公共支出和公共服務(wù)的現(xiàn)代治理體系

2015年11月,習(xí)近平同志在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上提出:“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí),著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,著力提高供給體系質(zhì)量和效率,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提出,標(biāo)志著我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策從需求管理向供給管理的重大調(diào)整,中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有望迎來(lái)實(shí)質(zhì)性突破。中央之所以現(xiàn)在提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,主要原因在于單純的需求管理難以助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)“爬坡過(guò)坎”。

供給側(cè)改革要解決的基本問(wèn)題就是,公共部門(mén)不能盲目自信。近年來(lái),不管是對(duì)于“大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新”、還是新能源汽車(chē)的推廣,政府部門(mén)都推出了大量的財(cái)政補(bǔ)貼。然而,這些財(cái)政補(bǔ)貼不少“淪為”了企業(yè)的“唐僧肉”,企業(yè)偽造能耗等相關(guān)數(shù)據(jù)騙取補(bǔ)貼、套取補(bǔ)貼的案例并不罕見(jiàn)。大量低效、無(wú)效財(cái)政補(bǔ)貼在扭曲市場(chǎng)資源配置的同時(shí),還加重了有效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的財(cái)稅負(fù)擔(dān)。人們經(jīng)常會(huì)關(guān)注稅收的效率損失(deadweight loss),事實(shí)上政府補(bǔ)貼等有違非歧視原則的財(cái)政補(bǔ)貼的效率損失同樣不容忽視。因此,推進(jìn)供給側(cè)改革,要求政府部門(mén)從不可持續(xù)的“財(cái)政刺激陷阱”中主動(dòng)解脫出來(lái)。一定規(guī)模、一定時(shí)點(diǎn)的財(cái)政刺激政策,確實(shí)可以使經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升;但是長(zhǎng)期大規(guī)模刺激、超越了最佳臨界點(diǎn),其邊際效應(yīng)必將不斷減弱,甚至?xí)纬?ldquo;刺激效應(yīng)越減弱——刺激規(guī)模越擴(kuò)大——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越重”的惡性循環(huán),公共部門(mén)對(duì)私人部門(mén)的“擠出效應(yīng)”不斷擴(kuò)大。只有這樣,才能真正實(shí)現(xiàn)“減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”。

同時(shí),2014年以來(lái),我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入 “新常態(tài)”,突出表現(xiàn)為“增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的“三期疊加”。與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)相伴隨,我國(guó)財(cái)政收入正由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中低速增長(zhǎng)。如果按照“以收定支”來(lái)謀劃,新常態(tài)之下中低速增長(zhǎng)的財(cái)政收入也將難以支撐過(guò)去政府部門(mén)“以我為主”的財(cái)政支出“高舉高打”。

20世紀(jì)80年代財(cái)稅體制改革的主基調(diào)是“放權(quán)讓利”,當(dāng)時(shí)財(cái)稅體制改革的前提是集中過(guò)度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,而且后來(lái)分權(quán)過(guò)度之后,1994年分稅制改革又提出了提高全國(guó)財(cái)政收入和中央財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”。我國(guó)2014年財(cái)政收入的22%左右的比重基本合適,也為了避免“來(lái)回折騰”,這樣我國(guó)當(dāng)前供給側(cè)財(cái)稅治理改革的基本思路就非常清楚了,那就是“簡(jiǎn)政放權(quán)”。

為此,我國(guó)先期已經(jīng)進(jìn)行了政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等改革,以撬動(dòng)社會(huì)資本,同時(shí)為政府“瘦身”。此外,還可以充分發(fā)揮碳交易(cap and trade)、排污權(quán)交易、公共資源交易平臺(tái)、特許經(jīng)營(yíng)(concession)等市場(chǎng)化交易機(jī)制的作用,讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這樣做的好處就是,既保證了相關(guān)公共產(chǎn)品的提供,又防止政府規(guī)模的借機(jī)擴(kuò)大、防止政府越俎代庖。總之,推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,需要“出錢(qián)自己辦——少出錢(qián)請(qǐng)人辦——不出錢(qián)只放權(quán)”等多管齊下,打造我國(guó)公共支出和公共服務(wù)的現(xiàn)代治理體系。

二、以更寬廣的視野來(lái)認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)資本合作

然而,理想很豐滿(mǎn),現(xiàn)實(shí)未必一定能夠如人所愿。2016年4月出現(xiàn)的魏則西事件清晰地向人們表明,政府公共部門(mén)關(guān)注的是公共利益,而社會(huì)民間資本更關(guān)注的還是自身利益的最大化。如果通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)等模式簡(jiǎn)單粗暴地將社會(huì)資本嵌入政府公共產(chǎn)品的提供過(guò)程,那么社會(huì)資本很可能“狐假虎威”,獲得了謀取更大私人利益的“抓手”,進(jìn)而扭曲公共產(chǎn)品的提供,從而損害社會(huì)整體利益。為此,對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式不能放任自流,必須加以規(guī)范和限制。盡管政府部門(mén)是在公共利益軌道上“公轉(zhuǎn)”,而社會(huì)資本在私人利益軌道上“自轉(zhuǎn)”,二者看似風(fēng)牛馬不相及,但是讓社會(huì)資本在私人利益軌道“自轉(zhuǎn)”基礎(chǔ)上,將其納入政府部門(mén)“公轉(zhuǎn)”的“星系”,則有望實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本之間的“雙贏”。

當(dāng)然,對(duì)于政府和社會(huì)資本合作,我們還需要有更寬廣的視野。如前所述,此次政府和社會(huì)資本合作模式被提出的背景是2014年以來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的“新常態(tài)”。也就是說(shuō),2014年以前,這一問(wèn)題并非如此迫切。上溯至2001年我國(guó)“入世”以來(lái),我國(guó)成為“世界工廠(chǎng)”,成功的出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使我國(guó)充分分享了經(jīng)濟(jì)全球化的“大蛋糕”。當(dāng)時(shí)一是政府財(cái)政收入充沛;二是社會(huì)資本主要分布在出口部門(mén)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。然而,現(xiàn)在時(shí)過(guò)境遷,全球經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致我國(guó)外需不振,政府部門(mén)、特別是地方政府部門(mén)“擼胳膊挽袖子”親自來(lái)到了“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”的第一線(xiàn),通過(guò)地方融資平臺(tái)集中了大量資金。這時(shí)的社會(huì)資本面臨既無(wú)“源水資金”、又無(wú)“投資項(xiàng)目下鍋”的窘境。因此,歸結(jié)起來(lái),政府和社會(huì)資本合作模式要想健康發(fā)展,首先需要處于“強(qiáng)勢(shì)地位”的政府部門(mén)在一定程度上“放手”、“讓位”,給社會(huì)資本以更大的“用武之地”。2016年底以來(lái),美聯(lián)儲(chǔ)在金融危機(jī)之后開(kāi)啟了“縮表”進(jìn)程,即要壓縮其2008年金融危機(jī)以來(lái)執(zhí)行的量化寬松的貨幣政策,為其央行的資產(chǎn)負(fù)債表“減費(fèi)”,標(biāo)志著其貨幣政策的“轉(zhuǎn)向”。與此相呼應(yīng)的是,美國(guó)總統(tǒng)特朗普也啟動(dòng)了“減稅”計(jì)劃。如果將政府財(cái)政收支看成是政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”的話(huà),特朗普“減稅”就是政府財(cái)政收支的一種“縮表”嘗試——當(dāng)然在強(qiáng)大的政治壓力面前,這種政府財(cái)政的“縮表”并一定能夠輕易成功。實(shí)際上,不管是央行的“縮表”、還是政府財(cái)政的“縮表”,都不一定是絕對(duì)的,相對(duì)“縮表”更為常見(jiàn)。也就是說(shuō),央行貨幣發(fā)行和財(cái)政擴(kuò)張的步伐只要相對(duì)慢于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),就是一種“縮表”。我國(guó)生活在“地球村”當(dāng)中,我國(guó)早在2015年就提出以“三去一降一補(bǔ)”為核心內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以“房子是用來(lái)住的,不是用來(lái)炒的”為標(biāo)志,國(guó)家加大了對(duì)防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的工作力度。這就為政府和社會(huì)資本合作提供了更大的空間和可能。

可見(jiàn),今天我們對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式關(guān)注的核心問(wèn)題依然是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系如何處理的問(wèn)題。政府與社會(huì)資本在各自的軌道上運(yùn)行同時(shí)又如“自轉(zhuǎn)”與“公轉(zhuǎn)”一樣渾然一體,而不能你只有我、我中有你,渾水之后必然會(huì)有人借機(jī)摸魚(yú)。