中國力推PPP已經進入第三個年頭了。回想2014年初,PPP的號角開始慢慢地吹響的時候,沒有幾個人會預想中國的PPP事業會走到今天的地步,當時甚至曾有人對其前景充滿悲觀,認為我國PPP最后很有可能會“一地雞毛”。然而,僅僅過了3年,“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。
這些“金鳳凰”能不能成為中國經濟上空中的“雄鷹”,成為加快落實五大發展理念、促進新型城鎮化建設、提升城鄉居民公共服務水平的利器和砥柱,現在還不能得到很明確的判斷。但是,正當不斷有人從外行成為內行,開始摸清楚PPP的門道的時候,并且不斷有輿論批評PPP市場種種不規范的時候,筆者卻認為,中國PPP的未來已經開始越來越清晰,越來越明朗。
條件
根據官方統計,我國目前各級政府推出的各類PPP項目的總金額已經達到了十幾、二十萬億元人民幣。如此巨大的體量,完全夠資格成為我國當代發展進程中的一個重要的經濟現象了。而這個經濟現象,不僅值得全世界PPP專家來研究,更值得全世界經濟學家和社會學家來跟蹤和研究。
PPP的本質就是基礎設施和公共服務領域的管理創新,說白了就是政府和市場的關系。不僅在中國,就是在英國、法國和美國等世界范圍內,都是一個新生事物。從理論上看,政府和市場的關系是人類經濟活動中永遠的命題。這個命題的內涵通俗來說,就是政府多一點,還是市場多一點。
舉個例子,英國1989年的水務私有化或市場化改革實際上是原有國有企業的改制,國有水務企業實施證券化和混合所有制,在這之前,英國水務奉行的是長達近一百年的政府和事業單位體制。
回顧PPP發展歷程,筆者認為,包括英國在內的世界上其他國家推行PPP的背景與我國相當不同。英國和其他國家的PPP最初背景就是財政吃緊,不得不借助市場的力量。隨著市場機制的應用,PPP模式的優勢被不斷發掘和提升,進而逐步改變了基礎設施和公共服務領域的游戲規則、政企關系和政商邊界。這一進程還在持續,但是還會時不時地受到國際政治與經濟環境的影響,例如2008年的全球金融危機就使英國的私人融資活動(簡稱“PFI”)投資額大幅下降,并導致了PF2的形成。
而中國推出PPP的背景雖然與全球金融危機有關,但卻是在政府不缺資金來源,尤其是在全球貨幣超發,導致城市土地價值激增、政府更加不缺資金的環境下開始登堂入室,并向縱深發展的。所以,回頭再看看2014年發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱“43號文”)就會有別樣的意味——在貨幣超發的背景下,43號文并不能真正地約束政府債務,卻降低了城投債務,削減了平臺公司的功能。政府平抑貨幣超發的辦法,目前看來就是盡快形成基礎設施資產了。這就是為什么中國會出現這么多各種門類的PPP項目,并且這些PPP項目當前還被認為是優質資產。雖然我們反復對照英國的PPP,但是英國實施20年,只有幾百個項目,總金額不超過1萬億元人民幣。所以,兩者實際上不具有可比性。貨幣超發,是中國PPP非常重要的客觀條件。
那么,中國PPP的主觀條件又是什么呢?
PPP成了實現以上提到的客觀、主觀條件最好的載體。也就是說,PPP在其他國家說不定就是做點項目,頂多是基礎設施和公共服務領域的創新模式。在我國PPP就是充分激發市場活力的手段,承擔著更大的歷史使命。而主客觀條件互相呼應,中國就成為前所未有的PPP最大市場了。
另外,與其他國家比較,更為特殊的是,由于PPP對各級政府而言,是個全新的專業,相關部門的意見一時得不到統一,最后不得不問計于民,民間的智慧得到展現,專業的思想得到交流,再加上信息網絡、自媒體和微信的介入,為政府、市場和社會搭建了各種交流平臺,為討論問題、研究問題提供了高度便利。政府出臺的政策和制度,無論好壞,都能得到快速解讀、響應或者廣泛的評議,直至深入人心,就算有不足,也不會有大的偏差。全國上下,有這么大范圍的人、機構部門,以一個共同的話題聚在一起,以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識,這在全世界范圍內都是絕無僅有的。
正是由于上述幾大因素結合在一起,中國的PPP就在3年前一個并不被人察覺的時點上,以特有的方式爆發了。歷史就這樣選擇了中國。恰恰就在此時,中國的“一帶一路”走上了世界的舞臺。因此,中國的PPP,好戲還在后頭。
邏輯
回顧3年來出臺的PPP制度和政策的主要脈絡,抽絲剝繭,最后就會發現所有的考量都指向一個核心,那就是政府和市場的關系和邊界。
像43號文,提出了國有企業到底能不能承擔政府項目融資的命題;《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見(2014)》(簡稱“60號文”),吹響了政基礎設施和公用事業領域推行市場化改革的號角;《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號),明確了PPP項目中政府和企業的操作流程;《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015),確立了基礎設施項目上政府吸引社會資本的原則和工作重點;2016年末,國家發展改革委、證監會聯合印發《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》,推動成熟PPP項目資產證券化,這就直接打通了基礎設施市場化的督脈,為下一步完善、細化PPP的各項制度打下了基礎。回顧近3年來,沒有哪一個領域如同基礎設施和公用事業那樣,改革得那么深刻、那么迅猛,那么受到廣泛關注。
在實踐方面領先于理論研究和制度構建的地方就更多了。雖然PPP之初,各地“初生牛犢不怕虎”,推出了大量的、各種類型的項目,并且“叫好不叫座”等質疑之聲不斷。但是企業生存的需求、地方發展的需求、行業創新的需求遠遠蓋過了各類爭議——不少地方政府還是在勇于探索,地方國有企業紛紛在探尋轉型之路,各種創新融資方式和渠道被不斷挖掘出來。筆者認為,隨著兩部委3次示范項目的落地比例逐步提高、項目的規模走向合理,項目的邊界愈加清晰,項目的機制更為靈活,中國PPP的“輕舟”已真正開始“過萬重山”。
遠景
1——應始終將制度建設和能力建設置于首位
不知是出于何種社會心理,對于一種新生事物,人們往往在開始時總會津津樂道于其不足,PPP也是一樣。雖然現在我國PPP市場有點亂,但是終有“大治”的一天,這就離不開制度和能力建設。筆者甚至認為,制度和能力建設要先于PPP項目提出和落地的速度。只有這樣,中國PPP才能行穩致遠。
2——應推進循序漸進的、差別化、區域化的PPP政策
未來中國PPP的區域市場空間應做適當調整,具體來看:首先,應鼓勵東部發達省市積極實踐PPP,因為政府的能力也強,廣大干部的水平也高,經濟環境和城市信用也好,金融市場也相對發達,地方企業的專業水準也較全面,推行PPP具有得天獨厚的條件。
其次,西部欠發達地區,推行PPP則應謹慎,不能硬來,建議以中央政府的轉移支付和發行債券為主,快速彌補基礎設施和基本公共服務的欠賬,同時在逐步改變意識,提升理念,提高能力的基礎上,漸進式開展PPP項目試點。
此外,建議建立PPP跨區域、政府間交流機制,東部地區盡快為西部地區樹立榜樣,培養人才和隊伍等。
3——應推動全行業轉型、升級和高端化
在PPP到來之前,基礎設施和公用事業往往被稱之為基建行業,主要搞的就是基本建設,這在英國也是如此。但英國PPP開始以后,施工企業首先與設計機構聯姻,并逐步向管理、咨詢、運營和服務延伸,最終成為著名的建筑承包商和運營服務商。更為重要的是,PPP帶來了融資,資本立刻成為傳統的基建行業的重要組成部分。金融家與工程家相結合,傳統的基建行業樹立了資產思維、服務思維、整合思維和政策思維,PPP成為未來基建行業的基本業態。在國際市場上,我國的建筑承包商就會躍升為PPP承包商,這對全行業的轉型、升級和邁向高端化有極大的好處。政府的行業主管部門與行業協會應該鼓勵、推動這一進程。
4——應鼓勵本地國有企業和平臺公司轉型、轉制,開放本地市場
企業能力是PPP項目成功的保障。我國基礎設施和公用事業行業長期以來在國有和計劃經濟體制下運行,民營企業的專業力量總體上看較為薄弱,央企的能力也往往集中在施工方面,短時間內也難以轉變。真正具有全面的建設、運營保障和服務能力,外加融資功能的還是地方國企,甚至連帶上地方融資平臺。
這些企業人才最為集中,經驗最為豐富,技能最為完備,但問題是這些企業往往不愿意出來,只滿足于自己的“一畝三分地”。這些企業不出來,不利于我國PPP項目專業建設、運營和服務水平的快速提升,反而間接造成了各地PPP項目低價中標的亂象。應鼓勵這些企業打開思想的枷鎖,走出本地,走向更大的市場,為中國PPP輸出人才、經驗和團隊。
融資平臺更不能不分青紅皂白,關門大吉,要積極采取對策,鼓勵加快轉型和轉制,最終促使他們成為中國基礎設施投融資體制改革中一支重要的力量,而不是徒坐壁上觀,等待消亡。
5——應繼續汲取國外PPP的認識、經驗和教訓,為“一帶一路”服務。
截止2017年4月底,一帶一路沿線64個國家PPP項目總計865個,總投資額約5029億美金,項目平均投資額5.8億美元。
PPP模式不僅可以對接“一帶一路”倡議的融資缺口,提升全球資本配置效率,減輕政府財政壓力,降低各主體風險,而且將對提高基礎設施建設及公共服務供給水平和效率也有著良好的促進作用。
PPP模式比起傳統方式,由于其項目的規劃、融資、建設、運營和管理將由社會資本方來完成,因此PPP模式將會為更多的企業提供以市場化方式參與“一帶一路”的建設與發展機會。
