隨著地方政府債務的清理和融資平臺轉型,以往租賃公司以道路管網及附屬設施為租賃物向平臺公司發放租賃融資并由政府出具財政安排函、承諾函方式進行擔保的傳統政信合作模式的合法合規性問題日漸暴露。同時,各地人民政府紛紛下發關于進一步加強政府債務和融資管理通知,更使得這種業務模式無以為繼。如何合法合規地開拓政信合作的新模式成為金融機構的新課題。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)提到,要建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制,推廣政府和社會資本合作(PPP)模式;同時探索創新信貸服務,支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務,探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款,允許利用相關收益作為還款來源。
根據租賃公司開展PPP租賃項目業務的實際需求,現就幾類PPP租賃項目可能涉及的擔保措施整理如下:
一、排污權抵押
排污權,是指排污單位按排污許可證許可的污染物排放總量指標向環境直接或間接排放污染物的權利。
排污權抵押是指抵押人以自有的、依法可以轉讓的排污權為抵押物,為其自身或第三人的債務進行擔保的法律行為。在法律實踐中,現階段排污權抵押主要為二氧化硫(SO2)排污權抵押和化學需氧量(COD)排污權抵押。為有效控制風險,設立的排污權抵押權應滿足下列條件及要求:
1、租賃項目
(1)符合國家產業、土地、環保等相關政策;
(2)通過環境影響評價審批;
(3)租賃項目存續期限原則上不超過抵押人排污許可證有效期限的屆滿日。
2、排污權抵押人
(1)持有環保部門依法核發的排污許可證,且滿足排污權有償使用的相關要求;
(2)所屬行業或產業、貸款項目符合國家產業、土地、環保等相關政策;
(3)排污權抵押人上一年度污染物排放量未超過排污許可證規定的排放指標;
(4)用于抵押的排污權自排污許可證核發之日起閑置期未超過一年;
(5)排污權抵押人近三年內未曾造成重大、特大環境污染事故或事件,且近一年內未曾發生偷排、超標排放等環境違法事件。
3、排污權價值及排污權抵押率
(1)價值評估
排污權價值可參照有償取得的價格及當期排污權交易市場價格和政府收儲價格綜合確定。
(2)排污權抵押率
原則上被擔保租賃債權的額度不得超過抵押排污權評估價值的80%。
4、抵押登記手續
抵押人與債權人應在簽訂排污權抵押書面合同之日起15個工作日內,向核發排污許可證的環保部門申請辦理排污權抵押登記手續。
5、后續管理
(1)關注抵押人的經營狀況、污染物排放情況和排污權有償使用費繳納情況,及時了解影響抵押排污權價值的市場因素和政策因素,持續評估抵押排污權價值,采取有效措施防范和控制信貸風險;
(2)租賃期間如遇環境保護政策變化或其他因素影響排污權價值或抵押有效性時,應要求抵押人追加擔保。
6、處置手段
(1)通過排污權交易向符合要求的第三方轉讓。
(2)符合政府回購條件的,可申請政府回購儲備。
在依法處置抵押的排污權前,應及時通知核發排污許可證的環保部門,由環保部門和排污權交易機構協助債權人做好排污權處置轉讓的相關工作。
二、收費權(特許經營權)質押
根據《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令第126號)的規定,市政公用事業特許經營(以下簡稱特許經營),是指公民、法人或者其他組織經行政特別許可和授權,在一定期限和范圍內經營市政公用事業。特許經營的范圍有:
(一)城市供水、供氣、集中供熱;
(二)城市污水處理和生活垃圾處理;
(三)城市公共客運交通;
(四)城市道路、橋涵、路燈、園林綠化等市政公用設施的養護;
(五)生活垃圾清掃保潔和清運。
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第25號)規定,中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動,適用該辦法。
從特許經營的范圍可以看出,特許經營權與實務中操作的收費權有一定重合之處。因此此處將特許經營權納入收費權的范疇一并進行討論。
收費權是指權利人基于法律的直接規定或者政府的行政特許和授權,享有的就特定的基礎設施或者公用事業領域服務等收取費用的權利。
收費權質押是指將權利人依法取得的收費權質押給債權人,在債務人不履行到期債務或發生當事人約定的實現質權的情形時,質權人就收費權優先受償。為有效控制風險,設立的收費權質押應滿足以下條件和要求:
1、收費權
(1)收費權必須依法設立并具備合法的收費依據。
收費權的設立,一般由縣級以上人民政府主管部門在其權限范圍內,按行政審批程序依法審查批準,下發批準文件或頒發收費許可證。出質的收費權應在收費項目、收費額度、收費期限方面符合批準文件和管理要求。未經批準而自行設立的收費項目不得設定質押,否則將直接導致質押合同無效。
(2)收費權可依法轉讓。
以公益為目的而設立的收費項目,如公立的幼兒園、醫院、學校等承擔公益服務領域的事業單位的收費(不包括公益性質的民事主體純粹以市場運作所產生的收費權),國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織在實施社會公共管理和特定公共服務過程中收取的行政管理費用,如公路局的養路費收入等,均具有非營利性、成本補償及為從事公益事業或履行行政管理和服務職責所必須等特點,收費權主體不可替代、收費權不可轉讓,不能用于出質。
2、出質人
(1)出質人應具有法人資格,未經授權的法人分支機構及國家機關、以公益為目的的事業單位、社會團體不能為出質人。
(2)出質人與收費許可證或收費批準文件等所記載的收費權主體一致。
實踐中,因承包、轉包或掛靠等原因,實際收費人與收費權主體不一致的情況較多,為確保出質主體的合法有效,在簽訂合同時要注意甄別和核對,以免因出質人不是收費權主體而導致質押無效。
3、收費權價值及收費權質押率
收費權一般情況下是帶有一定期限的行政特許權。確定收費權價值及收費權質押率時,應考慮以下問題:
(1)收費權收入的預期性和不確定性等因素。
(2)在收入中核定每期租金額度時,需將出質人必要的基礎設施維護、養護費用或者公共服務必要的支出扣除。
(3)要注意同審批文件或收費許可證上確定的收費期限相吻合,盡量使貸款期限等于或短于收費期限,原則上貸款期限應控制在收費期限的一半之內。
4、質押手續
(1)登記手續
收費權質押應按《物權法》、《應收賬款質押登記辦法》以及《中國人民銀行征信中心應收賬款質押登記操作規則》的要求,在中國人民銀行征信中心的應收賬款質押登記公示系統辦理電子登記。在具體辦理時,應嚴格審查登記內容的真實性、完整性和合法性,與出質人簽訂《應收賬款質押登記協議》,按照規定的步驟和要求,無差錯地完成電子登記。
(2)原則上應取得政府主管部門的書面批準。
對于法律法規、相關管理部門對收費權轉讓或質押有審批要求的,必須按有關規定辦理審批手續。即在質押登記前,取得有關部門同意或批準的文件,以保證收費權質押的合法有效性。
5、處置手段
(1)通過直接收取收費權的產生的服務費進行清償債務。
(2)通過拍賣、變賣的方式將收費權轉讓,用所得價款清償債務。
6、幾類常見收費權質押
(1)公路收費權質押。
依《公路法》、《收費公路管理條例》、《公路經營權有償轉讓管理辦法》的規定,用于出質的公路收費權在性質和內容上需滿足下列條件:
①公路收費權項下的公路屬于政府還貸公路和經營性公路。
政府還貸公路是指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或向企業、個人有償集資建設的公路;經營性公路是指國內外經濟組織投資建設或依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路。
②公路收費權項下的公路必須符合下列技術等級和規模:高速公路連續里程30公里以上。但是,城市市區至本地機場的高速公路除外;一級公路連續里程50公里以上;二車道的獨立橋梁、隧道,長度800米以上;四車道的獨立橋梁、隧道,長度500米以上。技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費。但在國家確定的中西部省、自治區、直轄市建設的二級公路,其連續里程60公里以上的,經依法批準,可以收取車輛通行費。
③用于出質的公路收費權必須依法可轉讓。
依有關規定,基于下列公路的收費權因不得轉讓而不能用于出質:(1)長度小于1000米的二車道的獨立橋梁、隧道;(2)二級公路;(3)收費時間已超過批準收費期限2/3的收費公路。
④公路收費權項下公路的收費期限、收費標準、收費站的設置等,需經省、自治區、直轄市人民政府批準,并符合相關文件要求。
⑤需獲得有權部門的批準。
屬于政府還貸公路的國道收費權質押,必須經國務院交通主管部門批準,國道以外的其他公路收費權的質押,必須經省、自治區、直轄市人民政府批準并報國務院交通主管部門備案;經營性公路需經公路建設項目投資者的股東會或董事會根據規定做出并蓋有公章的同意收費權質押的決議。
(2)電費收費權質押。
電費收費權,是指發電企業或電網經營企業按照國家規定,經有關部門批準,以售電收入獲取一定收益的權利。
電費收費權質押的具體操作中還應注意以下幾點:
①出質人必須是發電企業或持電網經營許可證和企業法人營業執照的電網經營企業,具有經批準的電費收費權。
②對于以發電企業的電費收費權出質的,一般應由債權人、發電企業、電網經營企業簽訂三方協議,要求發電企業的售電收入應由電網經營企業直接支付到發電企業開立的受債權人監管的電費收費專戶上。
③對于以電網經營企業的電費收費權出質的,應與出質人簽訂代收電費協議,代收電費應直接進入出質人開立由債權人監管基本賬戶。
(3)景區門票收費權質押。
景區門票收費權是指旅游景點、公園等因提供有償的旅游、休閑等服務而收取一定費用的權利。在辦理景區門票收費權質押時,應注意以下具體事項:
①出質人應該是景區主管部門批準享有收費權的企業法人及以市場運作方式經營門票收入的事業單位。
對于不以盈利為目的的事業單位的景區門票收費權,若其收費收入是公園景區管理和景區維護所必須,帶有公益性質,不宜設定質押。
②辦理國家級和省級風景名勝區門票質押時,要充分考慮風景名勝為國家不可再生資源的獨特性和稀缺性的特點,合理核定質押門票收入歸還租金額度,預留出風景名勝區必要的養護、維護費用。
三、林權抵押
林權是指森林、林木、林地的所有權和使用權,是森林資源財產權在法律上的具體體現。
林權抵押是指將權利人依法取得的林權給債權人,在債務人不履行到期債務或發生當事人約定的實現抵押權的情形時,質權人就收費權優先受償。為有效控制風險,辦理林權抵押應滿足以下條件和要求:
1、林權
(1)下列林權可作為抵押物:
①商品林中的森林、林木和林地使用權,包括用材林、經濟林、薪炭林及其林地使用權;
②法律、行政法規規定可抵押的其他森林、林木和林地使用權。
(2)下列林權不得抵押:
①生態公益林;
②權屬不清或存在爭議的森林、林木和林地使用權;
③未經依法辦理森林資源登記而取得林權證的森林、林木和林地使用權(農村居民在其宅基地、自留山種植的林木除外);
④屬于國防林、名勝古跡、革命紀念地和自然保護區的森林、林木和林地使用權;
⑤特種用途林中的母樹林、實驗林、環境保護林、風景林;
⑥以家庭承包形式取得的集體林地使用權(已完成林改并取得林權證的除外);
⑦法律、行政法規規定不得抵押的其他森林、林木和林地使用權。
(3)其他要求
以林權作為抵押時,其林地使用權應同時抵押,且抵押期間不得改變林地的屬性和用途。幼齡林不能單獨用于抵押。不單獨接受林地使用權的抵押。
2、林權抵押人
林權抵押人需持有縣級(含)以上地方人民政府核發的林權證。
林權證是確定林地所有權、使用權和林木所有權、使用權四權一體的唯一權利憑證。
3、林權價值及林權抵押率
用于抵押的林權須經有權評估機構進行評估,并出具評估報告。評估機構須經資產管理部認可。
林權抵押率應綜合考慮抵押人的資信狀況、償債能力、貸款期限,并根據不同的樹種、樹齡及所抵押林權變現難易程度等因素合理確定,但最高不超過抵押林權評估價值的50%。
4、抵押手續
(1)登記手續
抵押人與債權人應到林權所在地縣級(含)以上林業主管部門辦理林權的抵押登記手續,并取得林權抵押登記證。
(2)其他手續
以集體經營的林權抵押的,須出具集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的書面文件;以有限責任公司、股份有限公司擁有的林權抵押的,須出具董事會或股東會通過的書面文件,但企業章程另有規定的除外;以共有的林權抵押的,抵押人應出具其他共有人的書面同意文件;以國家無償劃撥的林權抵押的,必須先辦理相關森林、林木出讓手續。
5、保險
債權人可根據當地森林保險業務開辦的實際情況要求抵押人辦理保險。辦理保險必須指定我公司為第一受益人,由我公司保管保險單,保險期限(含續保期限)不短于租賃期限。
6、后續管理
①抵押人是否具有砍、間伐需求及是否取得年度砍、間伐指標。
②及時跟蹤和監督林木砍、間伐及銷售情況,督促抵押人按約定將銷售款提存或用于提前歸還租金。
③在抵押人對部分或全部林木砍伐期間,應進行現場跟蹤管理,了解實際采伐林木種類、數量和銷售價格,監控其資金走向。
④建立健全林權抵押業務檔案,定期與林權抵押登記部門進行核對,保證抵押權利的合法有效。
⑤要加強與當地政府、林業部門的溝通與聯系,取得當地政府、林業部門的支持和配合,條件成熟的應與當地林業部門簽訂監管合作協議,共建風險防范聯動機制。
7、處置手段
在依法處置所抵押的林權時,應及時與林業主管部門協商,提出林木采伐申請或以協商、折價、拍賣、變賣、訴訟等方式處置抵押林權。
四、政府購買服務協議預期收益質押
政府購買服務,是指通過發揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業單位承擔,并由政府根據合同約定向其支付費用。
政府購買服務協議預期收益,是指服務主體在尚未履行或未完全履行提供服務的義務的情況下基于《政府購買服務協議》未來可能產生的對購買主體所享有的債權,其實質為未來應收賬款。
1、政府購買服務項目
(1)項目合法性手續和資本金比例及來源符合法律規定。
(2)已按規定列入財政部門制定的政府購買服務指導性目錄。政府新增或臨時性、階段性的購買服務事項應符合地方政府相關規定。
(3)政府購買服務所需資金已納入財政預算,或取得人大、政府、財政部門納入預算管理的文件或協議。
(4)符合監管部門和銀行相關政策制度規定。
(5)按照《政府購買服務管理辦法(暫行)》等國家法律法規規定運作。
2、出質人
出質人已與采購主體簽訂了合法有效的政府購買服務協議。具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力。
3、質押率
原則上,質押率不應超過80%。
根據政府采購資金撥付和出質人綜合經營、預計現金流等情況核定租賃期限;根據出質人償債現金流制訂租金支付計劃,僅以政府購買資金償還租金的,租金支付計劃應與財政撥付資金額度、時序基本保持一致。
4、處置手段
(1)通過直接收取預期收益進行清償債務。
(2)通過拍賣、變賣的方式將預期收益轉讓,用所得價款清償債務。
