2015年以來，政府與社會資本合作（PPP）模式獲得多部委力推，財政部、發(fā)改委更多次發(fā)文指導(dǎo)加速推進PPP項目。PPP模式已成為當(dāng)下中國最熱門的政府項目實現(xiàn)方式。
在全國一片紅火地推廣PPP項目的同時，財政部與發(fā)改委的職能并不明確，在何種框架下執(zhí)行PPP項目，具體由哪些部門監(jiān)管PPP項目，依照何種法律法規(guī)對PPP項目進行監(jiān)管，職責(zé)分工的不確定引致PPP項目在實務(wù)執(zhí)行中經(jīng)常受到的政策影響而左右搖擺。
一、財政部、發(fā)改委對當(dāng)前中國PPP的內(nèi)涵定義的區(qū)別
當(dāng)前中國PPP的內(nèi)涵是由一系列政策文件所逐步揭示的。從2014年開始，財政部和發(fā)改委從不同的角度出發(fā)，分頭探索、研究符合中國國情的PPP的內(nèi)涵。2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中（國辦發(fā)[2015]42號），在42號文中，雙方對PPP定義與社會資本范圍達成了初步共識。
表1 財政部、發(fā)改委與42號文對PPP內(nèi)涵與社會資本范圍的定義
通過對比發(fā)現(xiàn)，財政部和發(fā)改委的定義雖然都體現(xiàn)了PPP的四個要點，但角度上略有不同。財政部的思路是從長期合作的角度出發(fā)，通過闡釋公私之間的權(quán)責(zé)分配來說明PPP的運作方式。發(fā)改委的思路是從提高供給效率的角度出發(fā)，通過列舉公私之間合作的方式來給出PPP的定義。此外，關(guān)于PPP中的社會資本，財政部和發(fā)改委在國有企業(yè)（特別是地方政府融資平臺）能否成為社會資本主體的問題上有所沖突。
42號文體現(xiàn)了中國政府對PPP內(nèi)涵的總結(jié)與升華，是財政部和發(fā)改委兩方面探索的統(tǒng)一。首先，它表明PPP可被看作是政府向私人部門長期采購服務(wù)，是平等的合同關(guān)系（締約），解決了PPP下公私合作的法律關(guān)系問題；其次，它強調(diào)了在PPP方式下，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)最終還是屬于公共部門，PPP不是推卸責(zé)任的手段，政府仍有責(zé)任競爭、擇優(yōu)地選取供給方以保證供給質(zhì)量；最后，它拓寬了社會資本主體的外延，將部分符合條件的地方政府融資平臺也納入了社會資本范疇，消除了前期政策的沖突。
二、發(fā)改委與財政部之間的職責(zé)之爭
圍繞PPP模式，財政部與國家發(fā)展改革委之間的職責(zé)劃分一直是社會廣泛關(guān)注的焦點。2014年至2016年7月，財政部和發(fā)改委就PPP模式的管理職權(quán)沒有一個明確的劃分，兩部委都分別出臺了若干關(guān)于PPP項目的文件，文件內(nèi)容上或多或少存在兩部委不一致甚至沖突之處。
2016年7月7日，國務(wù)院常務(wù)會議上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實施領(lǐng)域，并劃分了兩部委的管理權(quán)責(zé)，即發(fā)改委主管基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP實施，財政部主管公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP實施。隨后財政部與發(fā)改委分別出臺一系列有關(guān)推進政府與社會資本合作的文件，現(xiàn)整理如下。
（一）財政部文件
1.2016年10月12日，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》
2.2016年10月20日，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》
3.2016年11月24日，《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》
4.2016年底，財政部下發(fā)通知，對符合條件的42個新建示范項目和地方融資平臺公司存量轉(zhuǎn)型項目，撥付2.6億元PPP項目以獎代補資金。
（二）發(fā)改委文件
1.核心文件
（1）2016年8月30日，《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》
（2）2016年10月27日，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》
（3）2016年12月21日，聯(lián)合中國證監(jiān)會《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》
2.其他文件
（1）2016年9月2日，《關(guān)于請報送傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目典型案例的通知》
（2）2016年11月21日，聯(lián)合國家林業(yè)局《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》
（3）2016年12月6日，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》
（4）2016年12月21日，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》
（5）2016年12月31日，國家發(fā)改委與交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》
（三）財政部、發(fā)改委聯(lián)手發(fā)文
2016年11月17日，財政部、發(fā)改委為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對真抓實干成效明顯地方加大鼓勵支持力度的通知》（國辦發(fā)【2016】82號），推薦評選推廣PPP工作成效明顯、社會資本參與度高的市（州）、縣（市、區(qū)）作為表揚激勵對象，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議“公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目，由財政部牽頭負責(zé)；傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目，由發(fā)展改革委牽頭負責(zé)”有關(guān)要求，共同發(fā)布《關(guān)于報送推廣PPP模式成效明顯市縣名單的通知》。
三、財政部、發(fā)改委推進PPP項目開展的程序區(qū)別
（一）基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)互為滲透
財政部和國家發(fā)改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而82號文則將PPP領(lǐng)域劃分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，分別由財政部和國家發(fā)改委統(tǒng)籌負責(zé)。
1.公共服務(wù)：公共服務(wù)可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務(wù)，經(jīng)濟公共服務(wù)，公共安全服務(wù)，社會公共服務(wù)。基礎(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。經(jīng)濟公共服務(wù)是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟發(fā)展活動所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等。公共安全服務(wù)是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊、警察和消防等方面的服務(wù)。社會公共服務(wù)則是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發(fā)展活動的直接需要所提供的服務(wù)。社會發(fā)展領(lǐng)域包括教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領(lǐng)域。社會公共服務(wù)是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。
2.基礎(chǔ)建設(shè)：基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，它是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。基礎(chǔ)設(shè)施不僅包括公路、鐵路、機場、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施，即俗稱的基礎(chǔ)建設(shè)，亦都包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育及文化等社會事業(yè)即“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”。
從公共服務(wù)與基礎(chǔ)建設(shè)的定義可見，兩者互為滲透，基礎(chǔ)設(shè)施離不開公共服務(wù)，公共服務(wù)也離不開基礎(chǔ)設(shè)施，元立方金服研究人員這是個棘手的問題，PPP類項目很可能既涉及到基礎(chǔ)建設(shè)，又涉及到公共服務(wù)，受到雙重不同標(biāo)準(zhǔn)與要求的監(jiān)管，PPP項目方與地方政府都陷入棘手難以協(xié)調(diào)的處境。
于財政部而言，2016年10月出臺的《公共服務(wù)通知》明確，各級財政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。要嚴格區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。
于發(fā)改委而言，2016年8月出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施通知》則明確，各地發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進工作。
國家發(fā)改委還列出了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領(lǐng)域、百余個項目。
但是兩部委并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。
（二）財政部與發(fā)改委從各自職責(zé)出發(fā)，規(guī)范PPP項目的開展
兩部委從不同職責(zé)范圍出發(fā)，從不同方面規(guī)范PPP項目推進工作。財政部更注重對財政支出責(zé)任、政府債務(wù)管理角度規(guī)范PPP；發(fā)改委主要是從推進項目開展角度推進PPP項目開展。
財政部文件要求，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序，加劇地方政府財政債務(wù)風(fēng)險隱患。財政部2016年11月24日下發(fā)的《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》也明確規(guī)定，地方政府及其所屬部門參與PPP項目，不得承諾回購其他出資人的投資本金，承擔(dān)其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益。
發(fā)改委文件要依法簽訂規(guī)范的項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、履約監(jiān)督、信息披露等內(nèi)容，細化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。另外，發(fā)改委要求強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規(guī)范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關(guān)主體切實強化責(zé)任，履行法定義務(wù)。加強政務(wù)誠信建設(shè)，提高政府履約能力，優(yōu)化社會資本參與PPP項目的信用環(huán)境。
（三）財政部、發(fā)改委對PPP項目開展的程序不同
1.財政部
圖1 財政部推進PPP項目開展的程序
2.發(fā)改委
圖2 發(fā)改委推進PPP項目開展的程序
四、推進PPP模式的相關(guān)建議
對于目前我國的PPP環(huán)境而言，簡單的主管部門分工無法解決PPP開展中的實際問題，反而給PPP項目的開展落地帶來更多的難題。PPP項目在同時涉及基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)的情況下，依據(jù)財政部還是發(fā)改委的規(guī)定進行推進，申報審批應(yīng)交由哪個部門負責(zé)，項目是否還需要通過“物有所值”評價與財政承受能力論證，這些不確定因素都為PPP項目的執(zhí)行造成困難。
PPP模式的開展應(yīng)該有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。首先，要完善法律法規(guī)，及時清理、修訂現(xiàn)存的、不適應(yīng)當(dāng)前PPP發(fā)展的法律法規(guī)，積極推動更高層次的立法，爭取出臺統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問題；其次，要建立健全體制機制，完善PPP所需的各項配套措施，包括出臺物有所值評價指引、建立常規(guī)性的“再談判”機制等，打造科學(xué)、完備的PPP操作流程，方便PPP項目流程化推進；最后，要引入第三方監(jiān)督評估機構(gòu)，加強信息披露和社會監(jiān)督，在兼顧各利益相關(guān)方利益訴求的同時，增強PPP項目的透明度，防止可能的道德風(fēng)險。
