特別是最近印發的《通知》,更首次列出了地方政府購買服務負面清單,包括鐵路、公路、機場、水電煤氣等基礎設施和儲備土地前期開發,農田水利等建設工程都被囊括在內,建設工程與服務打包的政府購買服務形式也被禁。
同時,金融機構和非金融機構提供的融資行為也被嚴禁納入政府購買服務范圍。
政府購買服務究竟是什么
據蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃志龍介紹,目前以政府購買服務名義變相違規舉債的現象較多,特別是一些地方在公路、機場、通訊等基礎設施、水電煤氣等公用事業、教育、醫療衛生等公共服務領域,以政府購買服務的名義向金融機構融資,或者向社會企業進行BT、BOT等名義的融資不乏少數。
政府購買服務,在某些時候就相當于在PPP的旁邊開了另一道門,而這道門的特點是"門檻低、容易進",政府、企業、機構都紛紛踏入這道門,PPP也陷入了尷尬境地。
PPP行業專家、錦天城律師事務所合伙人劉飛表示,《通知》主要的作用是堵住了"后門"。
"堵后門"利好PPP
最近兩年假借政府購買服務實則違法違規融資的行為可謂屢禁不止,由于其程序簡單、周期短、沒有監管,地方政府和金融機構大力推進;而PPP項目的落地周期正常來說是5個月以上,不少投機者紛紛選擇了冒險取勝、險處求生,結果形成了大量變相債務,削弱了43號文(《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》)控制地方債務的效果,對PPP模式產生了很大沖擊。
據了解,政府購買服務理論上不能超過三年,超過了就不可能符合先有預算后采購的原則,但PPP的周期都比這個要長,近十年的時間,對于機構、投資者、社會資本而言都無疑是一個挑戰。繞過PPP,成了一個"巧方法"。"由于不愿受到PPP規則等各方面約束,地方不少基礎設施項目都采用簡單的政府購買服務形式,這事實上架空了PPP模式。"劉飛指出,因為脫離了先預算后采購的原則,也不受公共預算支出不超10%的限制,政府購買服務在一定程度上將會造成地方政府債務風險。
印發《通知》,對政府購買服務范圍做出了明確規定,使各項政策實現了閉合,減少了漏洞,從而為控制地方政府債務和推進PPP創造了有利條件。
民生證券研究院宏觀研究主管,PPP研究中心負責人朱振鑫認為,《通知》的印發對金融機構有一定影響,將原有的政府購買服務范圍縮小了,投資方向也將逐漸轉向PPP模式。記者問到所占比重時,朱振鑫談道,比例并不好說,然而占比還是很大。
劉飛表示,由于一些基建項目包裝成政府購買服務形式"落地快",部分金融機構有2/3的錢都投到了政府購買服務項目,剩下1/3的資金才投PPP項目。而此次《通知》將政府購買服務"歪門"堵住,金融機構原來投到政府購買服務的錢將轉移到PPP。"對于已經實施的政府購買服務項目,不能存在'僥幸心理'。"劉飛說,"即使是進行中的政府購買服務項目,并且也由當地人大審批了,但如果不符合先有預算后采購的原則,先前出具的擔保函還是可以撤回,并且期限超過三年,也存在合法性的問題。"
同時,《通知》的印發對一部分已經投資政府購買服務項目的民營企業將會產生一定的影響。劉飛認為,這類項目可能會面臨整改,如果項目才做到一半,金融機構后續融資是否能到位也是一個問題,很多項目可能會做不下去。
金融機構擇優而錄
冰凍三尺非一日之寒。《預算法》和43號文出來以后,融資平臺公司已經受到了一些影響。此次《通知》的印發無疑是對融資平臺公司行為的再次約束。
劉飛指出,未來融資平臺公司需要進行商業化的轉型,作為一個市場主體去競爭基礎設施建設的商業機會。"同時,金融機構的監管規定也并不是新創的,對于項目而言,也要擇優而錄。規范且設計非常好的項目不會受到影響。"
后門堵了前門何時能通
禁止的政府購買服務和PPP項目當中政府付費類的公益基礎設施建設兩者并不是一碼事,此次《通知》的印發并沒有禁止政府付費類的PPP,PPP也并不是這個文件禁止的對象。
"在政府購買服務行為被禁止以后,大量的公益類項目會通過PPP的模式進行操作。"劉飛認為,堵住政府購買服務進行基礎設施建設的后門,是對現在已有的PPP公司的利好,因為這種項目將來會更多,對投資人的需求會更大。
國家行政學院經濟學部教授馮俏彬則認為,地方債是一個相對復雜的問題,不僅需要加強管制即"堵后門",最關鍵的是要為地方政府的需求"開前門","沒有地方政府愿意主動違規融資,但迫于當地發展的需求,或是經濟增長的需求,必須得有項目,這就需要資金,所以當前在封堵這些風險點的時候,也應該為地方政府的正常融資開辟通道"。
其實,近年來我國政府一直致力于打造地方債風險管理"全鏈條"。"堵后門"的同時,也在適時的"開前門",構建規范的地方政府舉債融資機制。
黃志龍介紹,除了在嚴堵"后門"、"歪門"和"偏門"等灰色地帶同時,監管部門也開啟了前門,比如6月1日發文允許地方政府發行土地儲備專項債,作為地方政府舉債的重要途徑。這些舉措都將使得地方政府舉債更加陽光化、透明化、市場化和法治化,有利于防范因地方政府違規舉債帶來的系統性金融風險。
劉飛表示,現在的"前門"其實只有兩個,一個是地方專項債,另一個就是PPP。但是,明年地方政府債券發行會進一步放開,金額會放大,財政部對于這種能夠監控、不會造成系統性金融風險的明渠,管理方向上或將逐步拓寬。
黃志龍認為,財政部并沒有完全禁止政府購買服務的行為,相反,只要政府購買服務的行為符合《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的精神,應該會得到鼓勵和支持。但是,"寅吃卯糧"借債購買服務的行為被禁止后,短期內可能會影響到參與政府購買服務的業務規模,但是從中長期來看,更有利于控制這些企業的財務風險。
