國家發改委今年1月公布啟動PPP項目資產證券化不到半年后,財政部聯合中國人民銀行和證監會也將公布PPP項目資產證券化內容。
一位PPP專家表示,財政部與中國人民銀行以及證監會共同研究的PPP項目資產證券化在項目標準上與發改委的項目要求并無大的改變,但是將側重于公共服務領域,并且會重點支持國家的重大戰略,比如“一帶一路”、雄安新區建設等。
據獲悉,此次財政部PPP項目資產證券化將優先支持水務、環境保護、交通運輸等市場化程度較高、公共服務需求穩定、現金流可預測性較強的行業開展資產證券化;優先支持政府償付能力較好、信用水平較高,并嚴格履行PPP項目財政管理要求的地區開展資產證券化。重點支持符合雄安新區和京津冀協同發展、“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略的PPP項目開展資產證券化。同時,還將鼓勵作為項目公司控股股東的行業龍頭企業開展資產證券化,盤活存量項目資產,提高公共服務供給能力。
PPP資產證券化為PPP項目社會資本的推出提供了重要的通道,有利于提高社會資本方的資金使用效率,為更多的社會資本進入PPP領域創造條件,促進實體經濟發展。
PPP資產證券化
PPP資產證券化,簡單來說就是PPP+資產證券化。PPP是社會資本與政府合作,實質為利益共享,風險共擔,社會資本通過參與PPP項目,獲得項目絕大部分收益,承擔項目的運營和操作、商業風險;政府承擔法律、政策和最低需求等風險,獲得少量或者不獲得收益。
此次PPP項目資產證券化起源于2016年12月21日由發改委、證監會聯合印發《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》,對鼓勵進行資產證券化的PPP項目,明確要求項目已經正常運營2年以上,并已產生持續、穩定的現金流。
2017年1月9日,發改委投資司、證監會債券部、中國證券投資基金業協會與有關企業召開了PPP項目資產證券化座談會,標志著PPP項目資產證券化工作正式啟動。
2月17日,上交所、深交所、中國基金業協會同時發文支持本輪PPP項目資產證券化,并開設了“綠色通道”,設立相應的PPP證券化工作小組,落實專人專崗要求,在嚴格執行規定的前提下,保證了項目審批的進度。
上述PPP專家表示,此次財政部對進行資產證券化的PPP項目做了一系列規定,比如除PPP合同對項目公司股東的股權轉讓質押等權利有限制性約定外,在項目建成運營兩年后,項目公司的股東可以以能夠帶來現金流的股權作為基礎資產,發行資產證券化產品,盤活存量股權資產,提高資產流動性;其中,控股股東發行規模不得超過股權帶來現金流現值的50%,其他股東發行規模不得超過股權帶來現金流現值的70%。
與發改委不同的是,財政部不會直接推薦項目,之前發改委的PPP項目資產證券化是發改委投資司要求各地發改委上報項目,選擇符合要求的項目之后進行PPP項目的資產證券化。
此次財政部要求省級財政部門可會同行業主管部門擇優推薦資產證券化項目。PPP項目資產證券化發起人(原始權益人)可在向發行主管部門提交申請前,自主向省級財政部門和行業主管部門提出推薦申請。申請材料包括但不限于PPP項目實施方案、PPP合同、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告、項目運營年報,以及項目資產證券化方案說明書、交易結構圖、法律意見書等。
影響
“對PPP項目的影響現在看不出來,財政部與發改委出臺的PPP項目資產證券化解決不了PPP項目融資的問題,只能解決資金周轉的問題,使社會資本在有限的資金內多投幾個項目。對信心會有很大的影響,資本市場看的是預期,有利于提高社會資本對PPP項目的信心。”一位PPP項目專家表示。
業內人士認為,資產證券化對于PPP來說,一方面,資產證券化作為基礎設施領域重要融資方式之一,產品特征與PPP項目投資收益穩定、回報期長等特點相契合;另一方面,推動PPP項目資產證券化,有利于盤活PPP存量資產,吸引更多社會資本參與PPP項目建設,提高PPP項目資產流動性,推進供給側結構性改革。
認為PPP中的社會資本方參與ABS(資產證券化)的動力在于債務出表,如果出表受到限制,社會資本方參與PPP的積極性可能會受到影響。
債務出表,負債從資產負債表轉出去。但是,PPP的資產證券化不會讓負債轉移出去,比如原來有債務50億元在資產負債表上,現在做了ABS,負債沒有減少,也就沒有出表,因為還有擔保。
“能夠被ABS投資方接受的高質量的PPP項目是出表的前提,目前還需要社會資本方承擔責任,因此必須加快收費和價格制度的改革來改善現金流。”金永祥說。
ABS宏觀上有利于擴大PPP規模,使地方政府受益,微觀上對地方政府的履行能力提出了更高要求;而且,改善PPP項目現金流的費價改革也會使得地方政府承受的壓力會更大。
中央政府應該在頂層設計方面利用中央財政的資源激勵地方政府推進PPP,不僅可以加快PPP項目資產證券化的推進速度,而且可以規范地方政府的PPP項目推廣,使得PPP健康發展。
上述PPP專家表示,此次財政部在進行PPP項目資產證券化時也提出要切實防范剛性兌付風險。財政部相比部門認為,PPP項目所在地財政部門要會同行業主管部門加強項目全生命周期的合同履約管理,以PPP合同約定的支付責任為限,嚴格按照項目績效評價結果進行支付(含使用者付費項目),保障社會資本方獲得合理回報。資產證券化產品的償付責任,由特殊目的載體機構或公司(SPV)以其持有的基礎資產和增信安排承擔,不得將資產證券化產品的償付責任轉嫁給政府或公眾,并影響公共服務的持續穩定供給。
清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示,政府應盡快完善相關法規政策,特別是加大監管與懲罰無良業者、完善流程和加強信息公開等,因為在大多數國家,資產證券化和其它金融“創新”本質上就是一些聰明人利用制度不完善和信息不對稱等,對不夠聰明的人玩的擊鼓傳花游戲。如果政府監管不到位,“聰明”的機構就可能亂來,把風險轉移給散戶投資者。
