價格牽一發而動全身,PPP定價機制是PPP模式運行的核心動力與基礎環境。當前,PPP項目簽約率不高,私人資本參與率低,融資難,融資貴,這些PPP推進的主要梗阻無不與深層的PPP定價機制存在直接關聯。必須探尋PPP定價機制存在的問題,提出治理對策。
一、存在的主要問題
(一)現行成本加成定價模型不能真實定價
1.成本利潤率標準難以確定。行業大數據、行業標準測算及信息披露缺失,現行標準設計一企一策,非社會平均利潤率標準。
2.企業虛報成本。企業和政府之間信息不對稱,企業規模、人員、投資額、消耗額等沒有統一的標準,導致企業員工高工資高福利,混淆政策性調價和經營性調價,將政府稅費混入價格構成中,夸大成本。
3.政府難以把握成本利潤率的敏感性。考慮到公眾承受能力和社會穩定,政府壓低成本及成本利潤率標準,財政對企業虧損高額補貼,消費者過度消費公共產品;一旦財政負擔重,政府放松管制,由企業上報成本及成本利潤率,企業侵占消費者剩余。風險難以公平分擔。
4.腐敗。最終成本及成本利潤率標準由企業與定價機構談判確定,定價機構政府工作人員從中尋租,定價機構被企業“俘獲”,腐敗叢生。
(二)價格聽證會缺乏社會和專家聲音
物價部門全權負責價格聽證代表遴選、價格聽證范圍確定和調價方案決定,在聽證會上處于主導地位。公眾參與率低,難以充分表達意愿,無法起到監督與制衡作用。作為智囊的專家學者占比低,權威性意見難以在聽證會上受到尊重。
(三)價格監管系統龐雜
現行監管制度是聯合監審制度,監審部門包括發改委、財政部門和行業主管部門,機構錯綜復雜,監管權力分散。監管作為財政部門與發改委的附屬職能,失去獨立性。
(四)關鍵價格信息未公開
目前在國家發改委和財政部(PPP中心)網站上公布的PPP項目信息,僅顯示項目名稱、行業性質、投資額、回報機制、運作方式等粗略信息,成本、利潤等關鍵、敏感價格信息被忽略。項目公司假借保護商業秘密之名,也不愿意公開價格信息。
二、對策建議
(一)以激勵性價格規制取代現行成本加成定價模型
1.兩類激勵性價格規制。(1)價格上限規制。價格主管部門對公共產品設置最高價格,公共產品生產企業在最高價格以下自主制定價格。上限價格設計比成本標準、成本利潤率標準制定要簡易得多。(2)標尺競爭。在某一區域,價格主管部門將質高價低的特定企業樹立為標尺,引導該區域其他企業定價。目前,國家發改委和財政部進行了多次多行業PPP項目試點,可以將試點企業價格作為行業價格標尺,建立標尺競爭機制。
2.功效。激勵性價格規制模仿競爭市場,將外部競爭內生化,將市場和成本風險由價格監管機構轉移至公司,迫使企業提高效率、降低成本、降低價格,有效解決政府部門與企業之間信息不對稱帶來的諸多問題。
3.缺陷與彌補。項目公司自主定價時,可以通過關聯交易如材料購買、工資支付等價格轉移手段來轉移利潤,人為提高成本,使上游企業和項目公司共同受益。對此,可以通過信息公開和審計監管予以有效控制。
(二)建立充分尊重消費者和專家呼聲的價格聽證會制度
聽證會應由物價部門主導,但不應該是絕對主導。消費者代表占比不能低,并且確實具有代表性。可由行業管理專家、技術專家、經濟專家、法學專家等構成強大專家陣容。可采取兩次以上聽證。聽證代表70%以上反對價格調整的,價格主管部門應停止本次價格調整。
(三)建立獨立、專業和公眾有效參與的價格監管體系
1.政府PPP監管機構從龐雜的政府行政體系中獨立出來。將政府行政部門與執法部門的監管權力剝離開,監管權力集中到政府監管機構手中。政府PPP監管機構設置是獨立的,國家PPP監管機構成員由國務院任命,下設行業獨立監管分支機構,省一級成立PPP行業監管辦公室。
2.引入第三方專業機構。現階段社會PPP專業機構寥若晨星,并且良莠不分,應培育、引入社會PPP專業機構,包括PPP專業技術機構、PPP專業法律機構、PPP專業會計和審計機構等,專業機構的專業監管行為應具有專業觀念、思維和知識,具有專業職業道德。
3.建立PPP消費者協會。不同于傳統消費者協會只在解決商品質量投訴等少數幾個方面起作用、對壟斷性產業無能為力,PPP消費者協會是針對PPP項目組建的交通、水利、環保等專業消費者協會,真實、及時地反映消費者對PPP產品的需求意愿和價格承受能力。
(四)采用技術設備深入挖掘項目數據,充分公開項目信息
1.安裝監控設備,構建數據庫。將流量監測、視頻監控等電子設備與PPP綜合服務平臺連接,錄入金融、稅務、審計等部門數據,在系統內生成PPP項目數據。
2.建立項目完全信息定期公布制度。除政府機密、商業秘密和個人隱私以外,應盡可能地定期公開PPP項目信息。
三、修訂基礎法律法規
(一)修訂《價格法》。該法第18條第4項和第5項以公用事業和公益性服務的“重要性”確定該行業定價方式,并不科學,應根據競爭性確定定價方式。對于競爭性公共產品,采用市場定價;對于壟斷性公共產品,采用激勵性價格規制。
(二)修訂《政府價格聽證暫行辦法》。該法規幾乎沒有給予消費者發言權。應該在PPP項目信息公開的基礎上,賦予消費者充分的發言權,并且還應賦予消費者合理的定價調價否決權。