公私合營模式(PPP)以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體(企業)，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

我國自20世紀80年代開始實施以BOT(建設-經營-轉讓)為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，后來逐步向國有企業和私營企業擴展。其范圍涉及高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水、污水處理等多個基礎設施建設領域，極大地推動了基礎設施建設進程。與此同時，我國PPP發展中也存在著不少問題與障礙，制約著該模式更廣泛的應用。當前，繼續推進我國的PPP發展對提高我國財政資金使用效率、發展混合所有制經濟、調動民間投資積極性、提升公共服務質量具有重要意義。

招投標工作是預防建設項目腐敗的最有效手段之一。招投標工作的成敗，同時也是建設項目成功與否的重要標志。招投標工作作為PPP項目運營的前期階段，其工作的有效性必將對PPP項目的后期發展形成重大的影響作用，因此，必須嚴格控制PPP項目的招投標工作，以推動PPP項目健康有序發展。

PPP項目招投標中存在的問題

盡管PPP項目在我國已經經過了20余年的發展，但在PPP項目的招投標過程中仍存在著許多不容忽視的問題，這些問題對PPP項目的發展已經形成了比較明顯的阻礙。

一是項目前期沒有明確界定項目的需求和目標。在PPP項目籌劃前期到招投標這個時期，沒有準確而清晰地界定項目需求和目標，這種對招投標界定的缺失會在后期項目建設和實施過程中遇到重重阻力。同時，即使PPP項目最終能夠順利實施，而遞交的服務和價值也可能會不能滿足社會公眾的服務需求，成為項目后期風險的重大隱患。

二是缺少對市場需求的關注。PPP模式與傳統基建模式的最大區別在于項目投資主體的轉換。在新模式下，項目能夠吸引意向承包商以合理的財務成本順利融資到位才是成功的關鍵，所以項目的架構設計要保障投資者在技術服務能力水平內獲得合理的盈利和財務目標。PPP項目的架構和設計除了要滿足社會公眾的服務水準和相應要求外，還應該同時滿足資本市場的投資需求。政府要深刻地了解和洞察資本市場，識別社會資本關注的焦點和需求，以保證PPP項目的成功落地。

三是缺乏明確而有力的責任人。PPP項目作為一種比較新穎的基建模式，對于招標人或招標代理機構而言都屬于新生事物。因此，作為項目管理和推動工作的具體執行部門，招標人或招標代理機構的權限、能力和可支配資源均相對有限。對于大型項目管理和運營，PPP項目執行中招標人或招標代理機構通常需要與政府眾多部門進行溝通、協調、談判乃至爭論，在一定程度上必然會超越其管理權限和職責授權范圍，從而導致PPP項目實際運行與目標狀態有所差異。

四是招投標過程中缺乏與相關項目利益方的有效溝通和互動。PPP項目的成功實施，需要招投標的各方主體進行充分溝通。目前，總是存在一些主體只顧自己的利益，而忽略整個項目其他主體的利益訴求，從而導致在某些方面出現銜接的脫節，甚至可能會出現某些短期行為造成社會資源的浪費。

五是沒有對外披露或提供充分而完整的項目信息。PPP項目模式是項目得到社會資本認可并投資的市場化交易過程。交易成本的高低不僅取決于交易結構的復雜程度，也取決于交易雙方所掌握信息的對稱度。由于招標人或招標代理機構沒有或者無法提供充分而完整的信息，導致投標人在投標過程中有一定的盲目性，從而影響了項目的進一步實施。

對PPP項目招投標的建議

一要加大宣傳力度，提升關注度。公開招標以相應核心技術條件為前提，即所采購標的的核心參數必須是已知且具體的，但是，PPP項目在采購需求、技術指標、項目評審等方面過于復雜，無法給出明確的邊界劃分，因此需要在PPP項目招標前對項目本身進行分析。PPP項目大部分為基礎設施、公用及社會事業項目，其所提供的產品的最終使用者為廣大人民群眾，人民群眾對項目的需求即為PPP項目最終要實現的目標。因此，作為真正的使用者，人民群眾有權對于PPP項目在前期界定過程中提出合理化建議。

由于PPP項目影響時間較長，所以項目建設目標存在多樣化的特點。因此，在PPP項目招投標階段，應就PPP項目實施的時間、地點、目標等相關內容進行公示，向廣大人民群眾征求意見，并給予人民群眾提交意見的合理時間。要相信“高手在民間”這一理論，為人民群眾提供發表意見的平臺，讓真正的使用者提出對項目的切實需求。同時，應由專業人員對于征求的意見進行整理與識別，經過合理的論證，采納與接受人民群眾的意見，力求達到合理界定項目要求的目標。

二要加大政策引導力度，鼓勵更多的民間資本參與。PPP項目一般建設周期較長，對于企業投資者而言，具有投資回收期較長、投資收益率無法保證的劣勢。所以在招投標過程中，由于企業財務管理目標的驅使，可能會有很多有實力的企業不愿意參與其中，從而可能導致招投標工作中合理競爭目標的難以實現。因此，為了鼓勵更多有實力的企業參與競爭，政府應加強政策引導，在招標文件中應體現PPP項目的某些優惠措施，如提供稅收優惠或其他補償性措施等，讓更多的企業愿意參與PPP項目。同時，可以通過接受聯合體投標的方式實現民間資本的整合與優化。

三要規范立法，保障各方的利益。目前，規范招投標行為的法律主要有《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》。這兩部法律在規范PPP項目的操作方面具有一定的局限性。由于PPP項目合作伙伴的選擇從本質上是政府為了公共服務的需求而進行的一種采購行為，與通常意義上的建設項目具有一定的區別。因此，迫切需要探索制定更適應PPP項目招投標的法律法規規定，從而保證選擇出適宜的投標人。

PPP項目的運行時間往往長達十幾年甚至幾十年，在項目運行中可能會涉及到各種相關主體的利益矛盾。為了避免矛盾的產生，在PPP項目招投標過程中就應充分考慮到相關利益方的顯性和隱性的利益訴求，采納合理的建議，不斷完善項目架構設計、風險管控設計、合同內容等重要事項，以最大程度地避免風險和隱患，保障項目的成功實施。

四要加強培訓與宣傳，提升從業人員業務水平。招標人或者招標代理機構從業人員作為PPP項目運行的前期工作人員，其業務水平的高低，直接影響招標文件的質量，而招標文件的質量也必將對后期的項目實施帶來重要影響。因此，為了提高PPP項目招標工作的質量，應通過各種培訓提升從業人員的業務水平。要通過各種平臺讓更多的招投標從業人員認識PPP、了解PPP項目招標中需要重點關注的問題，讓PPP項目招標逐步走向成熟化。要發揮利用已有案例進行教育與交流作用。無論是成功案例還是失敗案例，都可以成為從業人員學習的模板，在總結中前進。要鼓勵招標人及招標代理機構之間的交流與學習，通過組織相關主體會議，讓工作在招標工作的一線人員進行溝通與學習，在溝通中得到提高。

總之，PPP模式的推廣勢在必行。PPP模式在項目要求、技術標準、采購方式及合同管理等方面具有特殊性，導致PPP項目在招投標工作中的問題也比較顯著，筆者上述一些建議也具有一定的局限性，希望能為廣大參與PPP項目招投標工作的人員提供一些參考，以推動PPP項目招投標工作順利進行。