因其有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化，被視為是公共服務供給機制的重大創新。自2014年以來，國務院及相關部委在PPP方面密集出臺了多項政策文件，以推動、引導PPP項目實施，此舉得到了各級地方政府的積極響應，并紛紛推出PPP示范、試點項目。但PPP在我國的發展目前尚處于探索階段，加上PPP本身環節比較多，涉及專業領域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。
當前PPP推進中面臨的五大難點
難點之一：PPP項目的法律適用問題
我國尚未有PPP立法，目前有關PPP的法規多為部門和地方制定，法規層次較低，法律效力不高，且還存在財政部和國家發展改革委兩個部門版本，未形成完整的法律體系。由于PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定，實踐中打著PPP旗號做變相融資的項目已然出現，保底承諾、回購安排、明股實債的項目屢見不鮮。再者，現在多地的PPP項目尚處于項目識別或是采購階段，已經簽約的項目也多是處于建設階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突出，但隨著PPP項目向縱深發展，尤其到了后續移交或者回購階段，就會有更多的問題凸顯出來。如果現在PPP立法中沒有考慮清楚并對此作出清晰界定，勢必會對以后糾紛的解決造成困擾。比如，在包含工程建設內容的PPP項目中，是否適用“兩招并一招”選擇社會資本方和工程建設方，相關法律及其實施條例沒有明確。現實操作中，涉及到工程建設內容的PPP項目首先要采取公開招標或其他招標方式選擇確定社會資本方，而后再采取公開招標或其他招標方式選擇確定工程建設企業，即進行兩階段招標。根據《招標投標法實施條例》第9條的規定，可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合并，即通常所說的“兩招并一招”的做法，解決由具有相應建設能力的施工企業經過第一階段招標后可以直接進行工程建設的問題。那么，需要研究的是如果在第一階段沒有采取招標的方式而是采用競爭性談判或競爭性磋商的方式選擇社會資本方，社會資本方中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的做法，這個在《招投標法》及其實施條例和《政府采購法》中均沒有明確，導致地方政府無所適從。此外，在通過招投標、競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項目實施方后，簽訂特許協議時是否還應該再進行招投標也沒有明確。再如，PPP運作和現行的《土地管理法》等法律法規也存在不適用之處。現行法律規定，經營性土地使用權必須通過“招拍掛”方式獲取，而政府在授予特許權時，無法確保特許權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。如對于鐵路、軌道交通等項目，由于投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發，但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地上物業開發其用地性質應為經營性用地，也應該按“招拍掛”程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。
難點之二：部門職責分工不清導致地方實施無所適從
目前，國家發展改革委和財政部都在積極推動PPP工作，各自先后下發了一系列PPP文件，對規范推動PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不夠清晰，在出臺的政策文件中還存在不一致甚至相沖突的地方，導致地方在執行時無所適從。如財政部文件明確社會資本“是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，而國家發展改革委則因其并未對什么是符合條件的國有企業做出具體規定，本著“法無禁止即許可”的原則，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業可參與PPP項目。這一方面導致地方政府在實際操作時難以抉擇，另一方面也為日后的項目運作留下隱患。再如，目前財政部和國家發展改革委均推出了示范項目(或稱為典型案例)，涉及多個領域，但對于示范項目的認定標準不甚相同，給地方實際操作帶來困惑。在地方層面，目前地方財政廳(局)和發改委(局)在推進PPP過程中也均建有PPP項目庫，向社會推介發布PPP項目，這些項目涉及的領域大部分相同，企業和中介機構均反映分不清兩部門在推進PPP工作中的分工。
難點之三：社會資本對進入PPP項目信心不足
盡管目前財政部、國家發展改革委、國開行等都在力推PPP，各地也都在積極推動，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀，出現了“叫好不叫座”的現象。原因主要包括幾個方面：首先，PPP項目多是公益性質較強、持續時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，同時，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。其次，不少地方政府將公益性項目拿出來讓社會資本做PPP，有經營收益的項目自己做，也是導致社會資本方無人問津的重要原因。再次，政府與社會資本方的風險分擔機制不完善。政府方主要訴求是在政府的財政支出最小的前提下，提高公共服務的質量和安全性;社會資本的主要訴求是在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本并獲得合理回報。政府和企業均希望對方承擔更多風險。尤其是政府方面，不少地方政府認為PPP就是政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，將風險轉嫁給社會資本方。而PPP之所以是政府與社會資本合作，就是要讓風險和收益匹配起來，這樣才會有企業愿意承擔風險。政企雙方責權分配是PPP的核心內容，需要深入研究。還有，企業擔心PPP項目執行會受領導換屆影響。PPP項目期限一般都很長，由于信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。特別是基層政府領導的流動性相對較大，很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障。
難點之四：部分PPP項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式
2015年財政部先后出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規范PPP項目的運作，防范財政風險。地方政府只有通過這兩項論證，才能申報PPP項目，但是，目前不少PPP項目的這兩項論證都流于形式。首先，財政承受能力論證要求每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%，這項論證是針對單個PPP項目來做的，但是一個市縣一個年度內可能會有十幾、二十個甚至更多個PPP項目，加在一起就超過了10%紅線。現在各地在進行PPP項目的立項審批時，往往只看單個項目的申報材料，只要沒有超過一般預算支出的10%就通過論證。這樣做，會導致未來年度財政實際的不可承受。而且，財政承受能力論證需要政府對債務進行甄別，編制規范的資產負債表和現金流量表，測算未來一個時期的現金流量和償債能力。這些基礎工作沒有做好，論證也難以開展。其次，物有所值評價目前包括定性評價和定量評價，其中的定量評價需要“政府支出成本的凈現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較”，現在的難點是缺乏公共部門比較值(PSC值)數據，無法進行比較。現在大多數的物有所值論證就只是做定性評價，而定性評價主觀性較強，且大部分項目只要當地政府愿意推出，社會資本方愿意合作，則物有所值的定性評價基本也都會通過，導致這項評價也基本流于形式。
