難點之五：中西部經濟欠發達市縣PPP落地難

一些落后地區經濟基礎薄弱，城鎮化率較低，城區規模較小，人員分布不均，再加上地形地貌地質特征等因素影響，雖然待開發建設的內容和空間較大，但規模開發經濟成本較高，規模經濟效益不高，盈利空間有限，市場付費動力明顯不足。同時，經濟欠發達市縣財政能力較弱，政府出資有限。基層政府一般公共預算收入不多，很多依靠上級政府轉移支付，但事權卻不少，需要進行建設的基礎設施和社會事業項目居多，還有很多都是法定支出，“每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%”這一紅線可能會導致部分基層政府難以上馬PPP項目。此外，PPP相關業務知識普及度不夠、項目相關機構協調還不順暢、縣域范圍內整體金融生態環境較差等因素也加大了PPP項目引資融資和落地的難度。

進一步完善PPP工作的建議

第一，積極推進國家層面的PPP立法。目前已出臺的PPP操作指南、指導意見等都應屬于立法之前的鋪墊。可以說，PPP頂層設計的架構已基本就緒。當前，應在繼續推出帶有“應急”特點的文件、指南、合同模版和工作規則的同時，借鑒國外經驗，著力研究推進PPP立法。在PPP立法中，應統一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神實質，強調程序正義，注重宏觀指導和把握，并對目前與其他法律(如《招投標法》、《土地管理法》等)有不適用甚至是沖突的法律條款予以明確。同時，考慮到政府特許范圍是動態調整的，國家沒有必要就政府特許單獨立一部《特許經營法》或《政府特許經營條例》。若必須出臺，也不能以現有《政府特許經營條例》草案稿出臺，須重新定位其法律級次、法律名稱(建議采用“政府特許”而非“政府特許經營”的概念)、明確限定政府特許的范圍并嚴格厘清與PPP法的關系，同步加快將PPP法列入人大立法計劃的進程。

第二，構建有效的PPP組織管理體系，厘清部門職責和分工。為加強PPP的立法與政策制定、組織協調、規范指導和信息統計等方面的工作，應借鑒英國基礎設施局等國際經驗，結合轉變政府職能和機構調整，設立統一且專門的PPP管理機構，統一負責組織、管理協調全國PPP項目有關事宜，并明確部門職責分工。應該說，目前財政部與國家發展改革委所推行的PPP工作都是站在國家層面的角度，更好地吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，實現政府與社會資本更好地合作，讓專業的人干專業的事，為老百姓提供質量和效率更高的公共產品和服務。應盡快從法律層面和部門權限的劃分上，明確其職責和分工，構建有效的PPP組織管理體系。

第三，建立風險分擔和信用約束機制，有效引導社會資本進入PPP項目。一是在PPP項目領域建立信用約束機制，打消社會資本進入PPP項目的顧慮。加快推進社會信用體系建設，可優先在PPP項目領域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項目的穩定性和持續性。二是切實建立起合理的風險分擔機制。由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險;政府應承擔法律政策變更等風險;社會資本承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質量等方面的風險。同時，收益應與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。三是探索建立動態調整的定價機制。在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此可考慮采取“區間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態調整的定價機制，形成長期穩定的投資回報上下限。同時，還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。

第四，規范財政承受能力，出臺行業操作指南。一是從財力保障角度有效提升市縣級可承受能力。目前我國已經普遍建立了縣級最低財力保障制度，但是部分地區基本公共服務保障標準還不完全統一。建議在轉移支付環節加快基本公共服務保障標準的統一化進程，讓廣大中西部縣級財政除保障民生支出外，還能有必要的財力支持PPP項目。同時，建議鼓勵省級政府將新增地方政府債券向偏遠、基層傾斜，提升財力薄弱地區縣級開展PPP項目的財政可承受能力。二是支出責任上限標準彈性設置。財政承受能力論證指引要求“每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，這一比例對控制財政風險有明顯作用，但是對于建設一些有規模、高標準的公共投資項目有時也顯得不足。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣(市)允許支出責任額度適度上調。比如，允許額度跨年度調劑使用，或者參考政府性基金預算支出規模的10%上調上限標準，彈性控制縣級支出責任上限標準。三是盡快出臺PPP分行業或領域操作指南。隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然中央出臺了PPP操作指南，但還是不清楚如何針對具體項目開展評標、設計特許權協議等相關工作。建議根據PPP項目對應的細分領域，比如污水處理、水利設施、安居住房、養老等領域，盡快出臺分行業或領域的項目實施操作細則，更有針對性地指導市縣推進PPP工作。

第五，加強PPP治理能力建設。政府和社會資本平等合作的前提，需要雙方的能力相當，否則，很難實現收益和風險在雙方的有效匹配。為此，需要政府方面加強學習、培訓，切實提高自身的理論水平、業務水平和實操能力。這樣才能真正基于雙方的平等地位，遵循契約精神進行合作，也才能真正將PPP落地，做到為群眾辦實事、為百姓謀福祉。