12月，國家發改委和農業部聯合出臺《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》。截止到目前，已經有住建部、交通部、農業部、國家能源局、環保部、文化部、工信部、國家林業局等部門在各自的專營領域內，發布了推進PPP的指導意見。
緊接著，全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會在云南昆明召開。會上披露截至今年10月末，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10685個，總投資12.7萬億元，其中進入執行階段的項目1014個，總投資1.72萬億元，落地率26.8%。僅6~10月就新增落地項目395個、新增項目總投資6600億元，項目落地速度明顯加快。
但會議最大的看點卻是強調了目前PPP正在面臨突破“瓶頸”，首當其沖就是立法問題。據了解，反映比較多的問題是法律保障待加強。由于缺乏專門立法，PPP項目各個環節如何適用現行法律不盡清晰，相關各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。
在北京大學法學院教授、北京大學法律經濟學中心聯席主任鄧峰看來，法律保障和產權問題解決是PPP盡快推進的關鍵，國家發改委和財政部是兩個大力推進PPP的部門，各自先后出臺了多個文件、通知，來推動基礎建設和公共服務部門的PPP進展，但兩部門的理念差異如何協調還待解決。
PPP的制度困境
“國家發改委和財政部對PPP高度熱情，財政部幾乎每周都出新文件，發改委也在以同樣的頻率制造文件。”鄧峰認為。
國家發改委和財政部還各自組建了一個專家庫。據公開報道，國家發改委的專家庫有343名專家，財政部的專家庫有200多名。其中，一些人還成為雙庫專家，比如濟邦咨詢董事長張燎、大岳咨詢有限公司總經理金永祥、畢馬威咨詢(中國)有限公司合伙人邢佶勇、中倫律師事務所合伙人周蘭萍、錦天城律師事務所合伙人劉飛等。
鄧峰表示，狹義上的PPP，按照“誰出錢”，可以分為公共服務外包(contracting out，公共部門出錢，私人部門干活)和私人資金進入(contracting in，私人部門出錢，私人部門執行)。目前而言，財政部強調更多的是前者，強調資金管理，用物有所值來進行控制;而國家發改委的視角更多靠近后者，用強制競爭性要約(CCT)，即招投標來控制。
“從法律上看，立法者現在認為PPP的焦點問題是主導權應該掌握在誰手里，司法者的角度焦點在于這是一個行政合同還是民事合同，中央政府的立場是考慮如何確保地方政府的信用能夠得到提高，能夠在履約過程恪守合同。”在2016中國環保上市公司峰會上，鄧峰表示當前各種討論應回到問題的根本。
一般來說，PPP項目的周期長達10~30年，所以很多受訪企業表示擔心政府、領導人換屆后不承認“舊賬”。
中央層面也意識到了這個問題。11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》公布，其中第七條為完善政府守信踐諾機制，要求地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾。將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大懲戒力度。
同期，最高人民法院也發布《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》，規定對政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領導人員更替等原因違約毀約的，要堅決依法支持行政相對人的合理訴求。對確因國家利益、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的，要依法判令補償財產損失。
不過，京都律師事務所高級合伙人劉敬霞認為，這些文件還沒有理清政府和社會資本合作協議的合同性質。《行政訴訟法》第十二條第十一項將涉及“政府特許經營協議”的訴訟列入行政訴訟受案范圍后，出現了同樣的項目合同名稱叫“政府和社會資本合作協議”的就是民事合同，但是叫“特許經營協議”的就定性為行政合同。如果是民事法律關系，社會資本就可以按照民事訴訟程序保護權利;如果是行政法律關系，就是行政訴訟，政府很容易推翻授予社會資本的權利。按照國家賠償和按照民事合同約定賠償，有天壤之別。劉靜霞是在中國民營企業平等保護論壇——落實中央《完善產權保護制度依法保護產權的意見》研討會發表這一言論的。
在鄧峰看來，我國最早開展實際PPP模式的高速公路領域，存在很多失敗經驗——要么是投資方獲得暴利，在合同規定的運營期還未滿的時候，投資方早已收回投資并且獲得超額收益，而政府就想辦法減少這種暴利，再修一條高速公路或者國道競爭;要么就是收益過低、投資方受損，投資方想方設法要求政府延長運營收費期，或者要求政府回購資產。
鄧峰認為，產生這些違約、糾紛的關鍵就是對收益的預測不準確，因為運營年限是按照預測收益來設定的。
“預測不準不是更多專家、更科學的辦法可以解決的。當年建設首都機場T2航站樓，專家預測可以用到2020年，現在看來，T3航站樓都不夠用到2020年。”鄧峰建議，改變招投標的機制，比如國際上比較優秀的最小凈現值拍賣法。
現在拍賣是通過招投標制度，一條高速路，專家預測收益和修建成本，投資方在投標時要表示愿意用多少成本、大概獲得多少回報。鄧峰介紹，此前政府允諾的收益率通常是8%~12%左右，現在發改委提到15%，以為這樣就能解決問題。
鄧峰建議，如果一條高速公路規劃投資20億元建設，投標者在標書中提出投資規模和回報率，要求回報率最低者中標。實際可能花了30億元，要求回報率為3%，這條路上有多少人通行可以監控，收費到31億元，資產交付政府，沒有固定期限，完全按收益成本核算。
“PPP要想真正起到促進社會效率的作用，需要在未來的規則中，根本性地解決合同法問題、用戶和消費者權益保護問題、招投標問題、政府的信用問題。”鄧峰對PPP的前途展望樂觀，“因為已經有非常多的國家理論研究擺在前面。”
PPP大熱的背后，是“穩增長”的積極要求。隨著房地產政策調整，市場預期2017年房地產投資的增速將有所下滑，基礎設施很可能在固定資產投資中扮演重要角色。
12月14日發改委數據顯示，僅11月單月就審批核準固定資產投資項目26個，總投資2642億元，項目主要集中在交通、能源和水利領域。
這些領域正是目前PPP主要的推進領域。中國財政學會PPP專業委員會副秘書長、住建部海綿城市專家委員會委員、財政部環保部等PPP推薦項目專家滿莉坦承，推PPP的目的之一是要建立現代財政制度，用好杠桿、盤活存量，“財政不可能再當冤大頭、買單王了。”在滿莉看來，在中國，PPP不只是推動實現現代國家治理的工具，還是平衡中央和地方、部委和各部門之間的分配和再分配的一種利益協調機制。
全國工商聯環境商會會長、博天環境集團董事長兼總裁趙笠鈞認為，政府現在缺錢，所以要引進社會資本，但是如何安排才能綜合成本更低、效益更好，制度上是不清楚的。
鄧峰認為，在清理完畢地方債后，《預算法》又捆死了地方政府的借債能力。“到目前為止，連續起來看財政部所頒布的文件，比如禁止明股實債，不能把BT、BOT換個包裝就進來，就能看出它的搖擺心態，又想松綁，又怕出現新一輪的地方債。”
“通過PPP，政府可以把債務轉化成企業債，通過多年經營和展期，將債務分攤到多年來實施。”安信證券環保分析師邵琳琳在水生態安全大會上表示。
12月7日，發改委投資司副司長韓志峰透露，發改委投資司和財金司正在研究設立PPP專項企業債券，開發出適合PPP項目特點的企業債券，以更好地降低PPP項目融資成本。這一信號釋放了通過市場化手段尋求PPP項目融資突破的可能。
金融機構的反應很快。 一位機構人士向媒體表示，一得到監管層正研究推出PPP專項企業債券的消息，公司相關部門研討已經開始，目前來看，以項目收益債的形式發行可能性較大。不過他也表示，這個口子一開，仍需許多政策配套，比如發行、準入制度要改變。債券中間的配套措施也需要跟上，比如評級，不能照搬城投債的評級，需要建立新的評級規則等。
趙笠鈞看來的理想模式是，政府發債，請專業公司提供專業服務，通過DFO(design field operation)的模式，這樣雙方可以發揮各自的優勢。“我想政府在設立一個制度的時候，要考慮終極解決什么問題，PPP是解決公共產品公共服務的問題，應該在這個目標下所有要素達到最優配置。”
趙笠鈞認為，政府希望基礎設施、公共服務能夠社會化運營、解決政府部門管理的高制度成本，比如污染治理項目，政府自己建設自己管理，環保監管不容易實施，全國工商聯環境商會一直在積極推動環境第三方治理，可以有效解決這個問題。“我們說的第三方治理不一定就是社會資本，資本可以政府出，但是建設管理要交給社會化公司。”趙笠鈞表示。
瀚藍環境總裁金鐸和邵琳琳都認為，PPP的推進可能會給行業帶來巨大變化，民企可能更多的要尋求和央企、國企合作，以便獲得更好的資金來源和人脈關系，中小企業可能從過去直接面對客戶變成通過平臺企業和客戶對接。
