政企分開以及取消國企領導人的行政級別，可謂老調重彈，卻迎合著正在高漲的市場化改革呼聲，然而這一策略在接下來的轉型實踐中將面臨若干考驗
位于北京市西便門橋旁的國務院國有資產監督管理委員會（下稱“國資委”）大樓并不顯眼，從那里可以眺望整個宣武門西大街洶涌的車流與人流。在這個灰白色的樓群院落的大門，掛著兩塊牌子：國務院國有資產監督管理委員會和國家食品藥品監督管理總局。這個建有結實圍墻的院落，國資委的第三任主任蔣潔敏沒有在這里過完這個秋天。9月1日，國務院國資委召開黨委會，中組部常務副部長陳希通報了中央關于國資委主任蔣潔敏涉嫌嚴重違紀違法、接受組織調查的決定，兩天后蔣被免職。
蔣“出事”主要在其擔任中石油集團“一把手”期間，接受調查后，中央候補委員、中石油副總經理王永春，剛剛升任中石油副總經理的李華林以及旗下上市公司兩高管冉新權、王道富，也隨之先后落馬，中石油窩案由此拉開了序幕。
“這些大型國有企業的一把手通常是位高權重，擁有比較高的行政級別，還掌控著大量的資金往來；有權力，卻缺少監督。這樣的管理格局如何能保證一把手的清廉？又如何保證國企的市場化改革、建立現代企業制度的成功？”知名財經評論員劉興成在接受《法人》記者采訪時坦承，在蔣潔敏之前，大型國有企業一把手的限權問題已有很多前車之鑒，諸如前中石化總經理陳同海、前中核集團總經理康日新、前中國移動黨組書記張春江等，他們的落馬基本都與權力太大而又缺少約束的機制有關。“大國企的這種機制要是不能及時改變，蔣潔敏肯定不會是最后一個落馬的一把手。”劉興成說。
一個可以佐證的最新事實是，《法人》記者從山東省審計廳獲悉，今年1-9月，該省共對2212名黨政領導干部和國有企業領導人員進行了經濟責任審計，查出違規金額65.61億元，其中領導干部應負直接責任的違規金額為3.35億元。
一把手的官有多大
國資國企改革方案爭取在十八屆三中全會后盡快出臺，這是國務院國資委副主任黃淑和近日傳遞出的權威信息。盡管國企改革方案目前還并不明朗，但取消國企領導人的行政級別當屬題中應有之義。
“近日香港南華早報稱，中國新經濟改革的一項重要舉措包括廢除國有企業領導的行政級別，一時間引來廣泛關注。十幾年來的老話題竟成了新近的大熱聞，這多少有些悲哀。”在時事評論員陳興杰看來，國企取消行政級別早在十幾年前就已經提出了。1999年9月22日第十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》就明確規定：“深化國有企業人事制度改革”，“對企業及企業領導人不再確定行政級別”。事實上，廢除“行政級別”只具有象征意義，如果不能限制政府干預經濟，削弱國企特權，無論他們的領導換了什么名頭，他們的本質并沒有變。
有關資料顯示，迄今為止，僅國資委管理的115家央企中，就有53家為副部級；歸屬于國務院直接領導的正部級企業有中投公司、鐵路總公司，還有一部分不隸屬于國資委而隸屬于其它部門的副部級央企，例如四大國有銀行和中國郵政集團等。更體現央企地位的是其主要領導人。據統計，中央企業系統共有黨十八大代表131名，占全國代表總數的5.77%；入選委員的有26人，如前不久落馬的蔣潔敏，就是中央委員；還有一些央企負責人為中央候補委員或中紀委委員。
國資委研究中心競爭力研究部部長許保利在接受采訪時也證實，在國資委網站上列出的115家央企名錄中，前54家企業一把手（指企業董事長、黨委書記及總經理）多為“副部級”，他們一般由中組部發文任免，國資委協助考察。國有金融機構如大型國有商業銀行，其董事長、行長、監事長也常被視為副部級官員，或享受副部級待遇，由中組部選拔和任用，也常有轉任政府官員的通道。
據長期研究國有企業機構的一位專家介紹，廣義的中央企業和金融機構包括三類：一是由國務院國資委管理的企業，從經濟作用上分為提供公共產品的，如軍工、電信；提供壟斷性產品的，如石油；提供競爭性產品的，如一般工業、建筑、貿易；二是由銀監會、保監會、證監會管理的企業，屬于金融行業；三是由國務院其他部門或群眾團體管理的企業，屬于煙草、鐵路客貨運、港口、機場、廣播電視等行業。
“如此眾多的國有企業屬于國家所有，企業領導人卻由政府任命，這種一把手行政化任命制度弊端叢叢，也一直備受詬病。”中國社科院博士李忠告訴《法人》記者，歐美國家也有大型國有企業，但其領導人的產生往往是由市場決定的，與政府權力毫不相干。行政化任命的惡果之一，就是嚴重阻礙市場激勵和企業創造價值，使大國企一把手的貪腐有了制度溫床。
《人民日報》海外版曾刊文抨擊該制度：“央企高管高薪金飯碗，被當成安排中央及省市年齡偏大、提拔無望官員的肥缺，成了攢養老錢、享享清福的待遇”，以至有“當不了大部長送你個董事長”的說法。
政企為何難分
“在現行國企體制下，國企高管保留行政級別，由組織部門任免，他們本質上是在企業任職的官員。”劉勝軍是中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長，他認為，在行政權力主導國企人事的大背景下，出現蔣潔敏那種“活著要進中南海、死了要入八寶山”的豪言是自然的事情。一旦國企高管呈現這樣的心態，不僅難以安心為企業創造價值，反而可能把企業作為自己貪腐和買官的階梯。在這種體制下，少數真正具有企業家精神的人卻可能與體制“不兼容”而遭厄運，紅塔集團的褚時健、健力寶的李經緯都是悲劇英雄。
據一位國資研究專家分析，絕大部分國有企業的權力結構都是金字塔形，一般來說，在國企里面，一把手的權力是處于絕對支配地位的。政府官員還有同級紀委的制約，有上級和社會的監督，但在企業內部對一把手的監督幾乎形同虛設——由于國有企業通常是一股獨大的股權結構，企業領導人特別是董事長、總經理和黨委書記基本是行政任命，而且為了實現企業的決策效力，很多企業都是兩權合一：董事長兼黨委書記或三權歸一董事長、總經理和黨委書記一肩挑，讓一把手大權獨攬，這樣必然導致企業內部機構虛設化和企業決策程序形式化，內部根本不存在有效制約主要領導人的力量，也就為其把集體決策變成個人的獨斷專行創造了條件。
在劉勝軍看來，國有企業這種權力結構很容易形成“內部人控制”。央企名義上是全民所有，但全民無法行使股東權力，即便國資委授權管理央企股份，但國資委依然不是人格化的股東，國資委的官員不可能像關心自己的財產一樣關心國有資產。因此，股東的虛化導致國企存在嚴重的內部人控制。一旦形成內部人控制，就會出現高福利、高在職消費、跑冒漏滴、亂投資的局面。央企占全國職工人數的8%，但工資和福利收入卻占50%以上，作為股東的全民不僅不能直接享受股東權益，還要為央企壟斷和錯誤決策買單。
為了約束國企一把手的權力行為，中央出臺的規章制度和政策文件并不少。2009年頒布過《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，2011年又出臺了《中央企業貫徹落實〈國有企業領導人員廉潔從業若干規定〉實施辦法》，與此同時，國資委監察部門也一直要求央企落實紀檢監察工作，還有高調推行的央企董事會制度。“但這些制度發揮的作用有限。”國務院發展研究中企業研究所研究員王繼承說，很多國有企業在實際決策中還常常是一個人說了算，制衡機制不足，決策信息不透明。
4年前中石化陳同海貪腐案曝光之后，其領導班子成員就曾反映過陳同海無視董事會制度，獨斷專行——陳同海一個人就可以批示決定上千萬元、上億元的項目，重大工程的招投標形同虛設。黨組成員談工作甚至要排隊求見，“這還有什么民主和監督可言？”陳同海的一位同事如此大聲質疑。中石油人士則稱，中石油在加拿大等國收購的油氣田項目同樣存在不少問題。“花幾十億美元收購的項目，之前說是資質良好，結果輪到中石油自己開采，才發現資源貧乏。很多損失其實是決策者主觀造成的。”這位人士說。
國家審計署公開的一份報告中也揭示了大型國企這種權力結構所帶來的決策風險，許多國企因為決策機制存在的問題造成巨額投資虧損。例如在過去幾年，中化集團投資開發的6個海外油氣田項目就未達到可行性研究的預期目標，3個項目累計虧損1526.62萬美元；所屬中化國際等3家企業投資了太倉興國實業有限公司等企業的5個項目，投資累計虧損1700萬美元；三峽集團投入10.68億元建設兩座抽水蓄能電站，該項目卻面臨損失風險，等等。
“實際上，幾任國資委領導都認識到了這種國企權力結構的問題所在。”知名財經評論員劉興成說，在陳同海貪腐案之后，前國資委主任李榮融就總結了該案的教訓：最重要的原因是企業規范的公司治理結構沒有建立健全，保證權力規范運作的體制機制還不完善，企業主要負責人權力過于集中，缺乏有效監督制約，容易導致濫用權力。尤其像石油企業這樣的國有獨資公司，沒有董事會的制約，傳統的一把手決策潛藏著巨大的風險。另一位國資委領導黃丹華則更明確的表示，國有企業的一個重要缺陷就是權力架構不合理，職責不分明，法定責任不到位，缺乏對權力有效制衡。
市場化改革的方向
“應重新思考國企改革發展的邏輯。”程偉日前表示。作為國資委研究中心宏觀經濟與戰略發展研究部部長，程偉認為，國企改革頂層設計的核心是處理好政府和企業的關系，底層設計是適應市場機制，提高運轉效率。多年來，由于國企改革不徹底，過度強調產業安全的控制能力而忽視了企業價值創造能力，導致多數國企過度強調規模的擴張，忽視了競爭力的提升，這是當前國企的通病，也是政企不分和政資不分的必然結果。
程偉承認，我國國有企業董事會具有全世界最復雜的治理結構，涉及國有出資人代表、董事長、黨委書記、企業法人、監事會、管理層、職工董事、職工監事、工會等多個利益代言人，能否建立一套利益制衡機制，共同創造企業價值，是我國國企治理結構的重要難題。“如果做不到這一點，會導致目標混亂，官僚主義嚴重，傷害企業價值創造能力，嚴重扭曲國企的市場化改革方向。”程偉說。
社科院博士李忠在接受《法人》記者采訪時對程偉的觀點表示認同。據其分析，國企市場化改革的急迫性主要與國有企業在國民經濟體系中舉足輕重的地位有關。根據中國企業聯合會統計，2012年“中國企業500強”總收入為44.9萬億元，相當于2011年GDP總量的95.3%，其中310家國有及其控股企業營業收入占比為81.87%，凈利潤占比高達83.61%。另據國資委數據，2011年117家央企累計實現營業收入20.24萬億元，相當于同年中國GDP總量的42.9%。規模如此巨大的國有經濟關系著國家安全和國民經濟的七大重要行業和關鍵領域，也關系到數十萬億國有資產的未來。
“因為壟斷，因為資源的傾斜，盡管中國的國有企業、中央企業的利潤多數還在增長，但風險正在一些行業聚集。”李忠指出，根據中國鋼鐵工業協會統計，截至今年六月末，全國86家大中型國有企業總負債已超過3萬億，行業負債率達69.47%，多家重點國有企業的負債均高于平均值。此外，中國遠洋、中國鋁業、中冶集團都還在繼續虧損，許多國企的競爭力在明顯下降。這無疑是警鐘，如果有關國企領導人的市場化改革不到位，引進先進人才和機制、從而提高中國國有企業在全球的競爭力就會成為空中樓閣。
前國資委主任王勇表示，加快推進國企市場化改革，首先就要更加市場化地選聘人員，人員要能進能出，干部要能上能下，收入要能高能低。
據了解，為探索市場選聘國企高管的新機制，最近10年來，國資委先后推出聘任制和試用期制，中組部、國資委已多次組織公開招聘，甚至以全球海選等形式招徠人才。“央企的行政色彩還是太濃，外面的‘空降兵’難以適應。”北京科技大學劉澄教授認為，這種由組織部門主導的所謂“海選”仍然存在“體內循環”的嫌疑，有數據顯示，2003年以來公示的122名央企高管人選中，51人來自于原企業或原系統內部，占41.8%；57人來自具有國資背景的外部企業，占46.7%。
“國企市場化改革，最重要的就是要政企分開。”中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍認為，目前把“黨管干部”原則延伸到國企領域，邏輯上是錯誤的，因為國企高管不是干部，而是企業家和經理人。回顧此前的中央決議，政企分開始終是一個明確的要求，但在實踐中，“黨管干部”使得政企分開有名無實——這一改革難度最大，但也最有根本性意義。
