此次發布的《指導意見》在思想上有所轉變，從以往的制止、限制轉變為化解，并與調結構、轉方式結合起來。
鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業的產能過剩問題尤為突出。
從年初的《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，到《關于堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的通知》，國家對治理產能過剩接連發布政策，重視程度可見一斑。
近日，國務院又下發了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等五個產能嚴重過剩行業“分業施策”，稱要通過5年努力，實現產能規模基本合理的目標。
值得注意的是，此次發布的《指導意見》在思想上有所轉變，從以往的制止、限制轉變為化解，并與調結構、轉方式結合起來。相關專家指出，這意味著產能過剩治理將走向深入，并有望開啟新的局面。
產能過剩的傷害
產能過剩是近年來中國經濟發展中的一個頑疾。
而受國際金融危機的深層次影響，國際市場持續低迷，國內需求增速趨緩，傳統制造業產能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業尤為突出。
根據《指導意見》，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。
“產能過剩極大地影響了我國經濟結構的調整和產業升級工作的正常開展，也是導致GDP總量居高不下而居民收入增速緩慢的重要因素。”中投顧問宏觀經濟研究員馬遙在接受《中國科學報》記者采訪時說。
安邦咨詢分析師劉梟也表示，從《指導意見》中的數據來看，有近30%的產能是閑置的，造成的后果是：企業因為要把自己的產品賣出去，不得不蝕本經營，整個市場秩序被攪亂了。同時，國內產能過剩的企業不是說退就能退，背后還有地方政府的意志和社會保障的包袱，所以只能是越產越虧，越虧越產，陷入惡性循環，我國工業的復蘇也遙遙無期。
從限制到化解
事實上，產能過剩并不是一個新話題。從2004年以來，政府一直強調要遏制產能過剩， 并采取了很多措施，但卻成效有限。
中國社科院工業經濟研究所研究員周民良告訴《中國科學報》記者，過去的產能過剩治理之所以成效甚微，是因為在治理過程中，常常又出現市場需求猛增的狀況，因此一些工作做得并不徹底，體制和機制上的問題也沒有完全解決。
而當前的形勢則不同于以往。
周民良告訴記者，目前外需和內需都比較有限，我國的產能過剩很難像以前那樣，通過再一次的產能擴張來解決。“我們不能依靠傳統的做法來解決這個問題，必須深化改革。”
此次發布的《指導意見》，在指導思想上和以往有所不同。國家發展改革委相關人士在解讀《指導意見》時指出，這次的政策在理念上從制止、抑制轉變為化解，把化解產能過剩矛盾與調結構、轉方式結合起來。
劉梟認為，這一轉變意味著，政府希望將化解產能過剩納入到更大的框架中來。
他進一步解釋說，化解產能過剩，對于地方政府來說，是不愿意做的事情，因為會影響地方的GDP、就業，并增加地方政府的財政負擔。而和調結構、轉方式結合起來，則不僅僅強調化解落后產能，還需要尋找到新的產業，來替代掉過剩產能，讓這些行業成為新的地方經濟的支柱。
應借鑒發達國家經驗
相關專家在接受《中國科學報》記者采訪時指出，要想真正解決產能過剩問題，政府還需要進一步完善相關的政策。
周民良認為，化解過剩產能工作在具體實施過程中，還需要有一定的技術標準，并通過這些技術標準，把落后企業的產能從市場上淘汰掉。
比如，政府實行統一的環保政策，在產能過剩的狀態下，行業利潤較低，而企業在治理落后產能方面，會有一定的投入，在這種情況下，那些效率不高、產品銷售不旺的落后企業就會被市場淘汰。
“如果企業污染環境，卻不承擔相應成本，那我們無法區分哪些是先進企業，哪些是落后企業。所以應該實行嚴格的技術標準，促進優勝劣汰，同時也有利于企業的技術創新。”周民良說。
《指導意見》中提出，要加大對產能過剩的問責力度，并納入政績考核。劉梟表示，這一提法過于模糊，并沒有把責任落到具體的部門和個人，對于地方政府而言，也相當于有了操作的空間。“真想把這項工作落到實處，還是應該把考核機制進一步細化。”劉梟說。
除了政策的進一步完善，中國在治理落后產能方面，還可以借鑒發達國家的經驗。
周民良告訴記者，發達國家已經向服務型經濟轉型，制造業的利潤并不高，同時，還存在勞動力成本上市、發展中國家激烈的競爭等方面的挑戰，本國的需求也不是很旺盛，因此也曾一度面臨巨大的壓力。
面對這些困難，發達國家制造企業的做法是，把一些本國需求比較小，或是面向本國需求，但因成本上升不再有競爭優勢的產能轉移到發展中國家。
《指導意見》中也提出，加強與周邊國家及新型市場國家投資合作，拓展國際發展新空間。周民良表示，目前在東南亞和非洲等地區，對于基礎設施建設有很大的需求。如果能將國內的部分產能轉移出去，不僅可以化解過剩產能，還可以規避貿易壁壘。而對于這些國家而言，則可以實現產業升級，因此是一個雙贏的解決方案。
