截至今年4月底，全國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)9.3萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目覆蓋也由5個(gè)行業(yè)擴(kuò)大到13個(gè)行業(yè)。在快速發(fā)展的同時(shí)，PPP模式也面臨著融資難、缺少退出機(jī)制等難題待解

PPP（政府和社會(huì)資本合作）改革在中國(guó)用3年走完國(guó)外二三十年的發(fā)展歷程。

各方如何看待目前中國(guó)PPP市場(chǎng)？融資難等各國(guó)普遍面臨的問(wèn)題在中國(guó)如何解決？對(duì)于發(fā)展到新階段凸顯出的付費(fèi)機(jī)制和退出機(jī)制問(wèn)題，該如何看待？日前，在長(zhǎng)沙召開(kāi)的“PPP在中國(guó)”國(guó)際研討會(huì)上，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪了與會(huì)代表。

政府職能仍需轉(zhuǎn)變

財(cái)政部綜合信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月底，全國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)9.3萬(wàn)億元。

民營(yíng)企業(yè)東方園林生態(tài)股份有限公司生態(tài)板塊中心總裁左志認(rèn)為，企業(yè)的參與印證了PPP快速發(fā)展的勢(shì)頭。“同樣是參與政府項(xiàng)目，以前BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)交）形式有一些項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)地方政府不能正常履約付款，現(xiàn)在PPP模式改變了這種狀況。”左志舉例說(shuō)，從2015年到今年初，公司PPP項(xiàng)目簽約額約為500億元，其中約100億元投資于旅游景區(qū)等由使用者直接付費(fèi)的項(xiàng)目，另外有400億元投資于園林景觀、河道治理、污水處理等政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。“這反映出地方政府對(duì)于生態(tài)項(xiàng)目的需求非常強(qiáng)勁。因?yàn)檫@不僅從源頭上解決了地方政府拓展民生工程和可支配財(cái)力相匹配的問(wèn)題，而且撬動(dòng)了社會(huì)資本投入。”左志表示。

“之所以呈現(xiàn)這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)，根本原因是改革釋放了市場(chǎng)活力，打破了壟斷，引進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)。”財(cái)政部PPP中心主任焦小平說(shuō)，2013年之前PPP在中國(guó)主要滿足政府投資不足等問(wèn)題，此后的新型PPP則是一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共產(chǎn)品供給管理模式。

當(dāng)前，中國(guó)推進(jìn)PPP還是以示范為主。焦小平介紹說(shuō)，2014年到2016年,通過(guò)示范探索出一條新模式，從當(dāng)時(shí)僅僅5個(gè)行業(yè)覆蓋到目前13個(gè)行業(yè)，社會(huì)資本的取向上也以交通領(lǐng)域、市政領(lǐng)域和環(huán)境領(lǐng)域居多，和當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程完全吻合。同時(shí)，焦小平強(qiáng)調(diào)說(shuō)，政府在改革中需要探索職能轉(zhuǎn)變，更多地發(fā)揮規(guī)則制定、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境的作用，使得PPP改革在中國(guó)長(zhǎng)期建立起統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的機(jī)制。

“就中國(guó)而言，不論是項(xiàng)目類型還是項(xiàng)目容量，都對(duì)全球產(chǎn)生了一定的引領(lǐng)作用。”世界銀行集團(tuán)（新加坡）基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展中心主任喬丹·施瓦茨建議說(shuō)，在未來(lái)世行和中國(guó)合作中，需要更多提高項(xiàng)目效率和透明度，同時(shí)要引入民間資本、商業(yè)資本，以及完善相應(yīng)規(guī)章制度。

融資瓶頸待突破

“以前在銀行工作總是考慮怎么降低風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)不良貸款。現(xiàn)在到企業(yè)工作，就感覺(jué)融資門(mén)檻怎么這么高。”曾在農(nóng)發(fā)行擔(dān)任過(guò)分行行長(zhǎng)的左志，道出了如今PPP項(xiàng)目落地中的頭號(hào)“攔路虎”——融資難。

“在不少人想法中，央企PPP項(xiàng)目融資是順風(fēng)順?biāo)Ｆ鋵?shí)，與社會(huì)資本一樣，也面臨著融資的瓶頸問(wèn)題。”中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司投資事業(yè)部總經(jīng)理助理姚磊說(shuō)，從2015年到現(xiàn)在，企業(yè)簽約PPP項(xiàng)目投資總額是1500億元，目前落實(shí)項(xiàng)目貸款只占到三分之一左右。

PPP項(xiàng)目為什么會(huì)出現(xiàn)融資難？

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春認(rèn)為，首先是因?yàn)槎鄶?shù)PPP項(xiàng)目規(guī)模大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，而金融機(jī)構(gòu)等融資方前期參與度不夠高，尤其在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段參與少；同時(shí)，由政府和社會(huì)資本共同成立的項(xiàng)目公司，因?yàn)橘Y產(chǎn)規(guī)模小、現(xiàn)金流少，限制了自身融資能力。另外，我國(guó)PPP項(xiàng)目融資的方式還比較單一，仍然以銀行貸款為主，而通過(guò)銀團(tuán)融資、債券融資、信托融資、資產(chǎn)證券化等方式籌集資金的比例還比較低。“所以，建議金融機(jī)構(gòu)研討創(chuàng)新出符合PPP模式的信貸方式，引導(dǎo)融資方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化投融資環(huán)境。”孟春說(shuō)。

“金融機(jī)構(gòu)看PPP項(xiàng)目，主要看承租人的主體和項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流情況。”招商銀行招銀金融租賃有限公司副總裁婁怡舉例說(shuō)，比如售后回租等同于項(xiàng)目貸款，可以和項(xiàng)目周期進(jìn)行匹配，優(yōu)勢(shì)就在于資金使用靈活。比如，一些水電項(xiàng)目的搬遷費(fèi)用，都可以用回租的方式盤(pán)活固定資產(chǎn)，對(duì)現(xiàn)金流提供保證。

穩(wěn)定的現(xiàn)金流是關(guān)鍵

PPP有30種付費(fèi)方式：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)。目前，現(xiàn)金流主要來(lái)自于政府補(bǔ)助或補(bǔ)貼的付費(fèi)方式，融資上反而比較困難。“中交投資的資產(chǎn)回購(gòu)中最多的是使用者付費(fèi)項(xiàng)目。因?yàn)檎顿M(fèi)項(xiàng)目融資的預(yù)期收益完全需要政府支付，但金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府的履約能力顯得信心不足，會(huì)提出需要央企擔(dān)保或是其他的增信要求。”姚磊說(shuō)，這主要是出于對(duì)現(xiàn)金流的擔(dān)憂。

然而，在PPP新政下，政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的項(xiàng)目不再額外提供擔(dān)保。

“無(wú)論是哪種付費(fèi)方式，核心是法律環(huán)境的問(wèn)題。中國(guó)發(fā)展PPP項(xiàng)目，目的就是轉(zhuǎn)變政府職能，建立權(quán)、責(zé)、利清晰的法律環(huán)境。在這種前提下，無(wú)論是補(bǔ)貼或是其他付費(fèi)方式，只要承諾了就具有了一定的可信度。”中國(guó)人民銀行金融市場(chǎng)司處長(zhǎng)馬賤陽(yáng)說(shuō)，無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目是15年的或30年的，有法律來(lái)保障權(quán)益，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言就有了穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，這才是關(guān)鍵。

濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長(zhǎng)張燎表示，過(guò)去BT項(xiàng)目建設(shè)合同中，都會(huì)有增信措施。如今政府不再進(jìn)行增信，制度環(huán)境發(fā)生了改變，而金融機(jī)構(gòu)大多還未能“轉(zhuǎn)過(guò)彎”來(lái)，政府把財(cái)政支出的承諾切實(shí)納入預(yù)算，這也是讓金融機(jī)構(gòu)安心的關(guān)鍵。

退出機(jī)制也是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。到目前為止，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一家金融機(jī)構(gòu)或社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目退出。專家們表示，沒(méi)有很好的退出機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致“不合適的人出不去，合適的人進(jìn)不來(lái)”。

項(xiàng)目建設(shè)方、核心設(shè)備供應(yīng)商、將來(lái)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商等這些股權(quán)參與方如何退出？“項(xiàng)目使用了一段時(shí)間，其社會(huì)功用得以發(fā)揮，現(xiàn)金流也進(jìn)入穩(wěn)定的常態(tài)才能退出。”中信證券投資銀行部總監(jiān)劉隆文分析說(shuō)，一方面可以考慮由上市公司收購(gòu)這些股權(quán)，另一方面是資產(chǎn)證券化，通過(guò)交易所等方式出讓給社會(huì)。

PPP項(xiàng)目中來(lái)自銀行、銀團(tuán)以及信托、租賃的債權(quán)融資應(yīng)如何退出？目前PPP項(xiàng)目中股權(quán)融資大概占25%至35%，剩下的65％到75%是來(lái)自于債權(quán)融資。“債權(quán)的退出一般要等到持有到期，或是發(fā)新債還舊債。”劉隆文說(shuō)，目前看，PPP項(xiàng)目債權(quán)流動(dòng)性較差，一定程度上影響了銀行放貸積極性。