七項改革任務全面啟動，部分改革舉措有望年內完成
3月3日，中國正式進入“兩會時間”，關乎民生的能源改革話題，再次成為公眾關注的焦點。
比如，在2月27日舉行的民建中央兩會新聞通令會上，全國人大代表、人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻就預測，2017年是實施“十三五”規劃的重要一年，今年兩會代表將高度關注推進新能源革命，實施清潔能源優先發展戰略等熱點問題。同時，作為能源改革的重要組成部分，2016年能源價格改革取得重點突破，掀開了電力、天然氣等領域改革新的一頁。2017年則是價格改革決戰攻堅的一年。近日，《中國經營報》記者從國家發改委了解到，新年初始，七項改革任務已經全面啟動，部分改革舉措有望年內完成。電力改革、油氣改革等仍是今年能源改革的兩大核心。
“對于政府來說，能源價格市場化改革方向已成共識，有爭議的是改革的迫切性(改革的程度和速度)、對改革時機的認可、對改革后果的把握以及改革的執行力。”國家能源委能源專家咨詢委員會委員、廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對記者表示，中國現在已經擁有了比較成熟的改革大環境，而近期公眾對治理霧霾的支持，將有益于政府推出能源價格改革。
不過改革越向前推進，“硬骨頭”越是難啃，如果說，2015、2016年是中國能源市場化改革破題、攻堅之年，那么，2017年將成為攻堅、突破、深化之年。
難啃的“硬骨頭”
長期以來，中國的能源價格實行政府成本加成定價，由于公眾對能源企業生產成本并不了解，因此對能源價格改革十分敏感。事實上，受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價格改革長期處于緩慢滯后的被動狀態，改革不可避免。
“能源政府定價的問題很多，包括無法正確反映資源的稀缺性、市場的供需狀況以及能源的環境外部成本，導致能源信號失真，無法最優配置資源。”林伯強表示，這些因素導致能源價格長期偏離真正的供應成本。
盡管面臨較多困難，但在過去兩年，能源市場化改革仍啃下了不少“硬骨頭”，電力改革和油氣改革都取得了突破性進展。
電力改革方面，2015年新電改方案正式發布，隨后又出臺了六大配套文件。截至目前，已有超過200多家售電公司成立;此前國家電網和南方電網成立了兩大國家級電力交易中心，電改已逐步加速。目前《電力市場運營基本規則》《電力市場監管辦法》《電力中長期交易基本規則》公開征求意見已完成。
從2016年3月公布第一批5個試點省份的輸配電價，再到9月啟動最后一批14個省級改革試點。“管住中間”的輸配電價改革推動了電力市場化交易，占市場總量23%的電量價格由市場形成。
油氣改革方面，2015年10月15日發布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》提到，會擇機放開成品油價格，盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格。此外，天然氣價格改革同樣在加速。依照“管住中間、放開兩頭”的改革思路。占消費總量80%的非居民用氣門站價格已由市場主導形成，天然氣管道運輸定價新機制建立，明確儲氣設施相關價格由市場競爭形成。
而此前發改委已經透露，醞釀多年的油品改革總體方案或將在2017年一季度推出。
據悉，2016年，價格改革助力“供給側”結構性改革，全年為企業減負2500億元以上，其中包括降低企業用電成本1000億元以上、用氣成本約1000億元，通過清理規范收費定價機制，減輕企業和用戶負擔565億元。
“所有的改革舉措都是朝著市場決定價格的方向奮力攻堅。”國家發改委價格司相關負責人表示，經過30多年的改革，97%左右的商品和服務價格已經由市場決定，對保留的政府定價項目，也已全面建立目錄清單制度，逐步形成科學、規范、透明的政府定價機制。
價格低迷是改革好時機
行至2017年，能源市場化改革依然在提速。
今年初，國家發改委就定下了任務書：堅持穩中求進，圍繞深化“供給側”結構性改革，全面推進電力、醫療、交通運輸、石油和天然氣、農產品、水資源、行政機關和經營服務性收費等7項改革任務。
從國家發改委了解到，部分改革舉措有望年內完成。電力改革、油氣改革等仍是今年價格改革的重頭戲。
據國家發改委價格司電力處負責人介紹，一季度前要完成對剩余14個省級電網的成本監審，上半年實現輸配電價改革試點在省級電網全覆蓋，同時要完成一些跨省跨區重要電網的輸配電價改革。
在林伯強看來，中國能源價格改革的好時機應該有兩個特征：一是能源需求增長比較慢、能源供需寬松，二是能源價格下行或穩定。“改革的主要障礙之一就是能源價格上漲對社會經濟的影響和公眾的接受程度。因此，改革的好時機應該是在能源供需寬松和能源價格低迷時。”林伯強表示。
近年來能源供需狀況和供應格局發生了巨大變化，有利于能源價格改革。但是，由于能源價格變動的周期性窗口難以長期持續，因此林伯強認為現階段能源價格改革的時機不容錯過。
2016年入冬以來，霧霾頻頻圍城，讓公眾切身感受到了能源消費對環境的影響。因此，現階段進行能源價格市場化改革，會更容易獲得公眾對能源價格調整的理解和支持，并愿意適當承擔環境治理成本。
“中國經濟發展的新常態導致能源需求增長放緩，主要能源行業(煤炭和電力)產能過剩。能源改革是為了提高效率，但需求增長很快的時候，滿足需求增長是首要任務，效率是其次的。”林伯強表示，一旦需求放緩成為常態，提高效率的重要性就會凸顯。提高效率除了技術進步，還需要能源價格改革。
按照規劃，到2017年，競爭性領域和環節價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。到2020年，市場決定價格機制基本完善。
把住價改底線
由于直接關系到老百姓與企業的利益，能源市場化改革推進并不輕松。價格改革往往都需要“穩”字當先。比如電力市場化改革，除了管住中間自然壟斷屬性的輸配電網環節，實行政府定價之外，還要放開發電側和售電側兩頭，引入競爭。
“放開兩頭比管住中間更難，需要更審慎推進。”上述發改委價格司電力處負責人表示，“美國加州曾因市場運作失敗而導致大面積停電，我們不能出現那樣的情況，必須保證市場穩定有序，改革要事先設計好所有的路線圖，市場組建方式、交易規則都要明確。”
求穩之外，能源市場化改革還難在“進”字上。改革涉及方方面面的利益調整，要動奶酪，難度可想而知。比如要跨省跨區域供電，在全國范圍內更好地配置電力資源，就需要打破地方保護的藩籬。
對能源企業(甚至受價格監管的能源壟斷企業)來說，改革其實應該視為利好。盡管改革可能在初期會帶來沖擊，但是能源改革將意味著更為穩定和可以預期的營運環境。
此外，改革顯然有利于民營資本參與到能源行業中和混合所有制的形成。長期以來，能源由政府定價導致價格扭曲，以及價格形成機制的不合理、不透明、不確定，增加了民營資本進入能源領域的風險，這已經為民營企業對參與到能源領域的冷淡態度所證明。
不過不少實力民企依然表達了對能源市場化改革的理解和期待。“油氣改革我們是很期盼的，有個詞叫生逢其時，如果改革有利于民營企業，公司就可以得到快速發展。”洲際油氣董事長姜亮對記者如是表示。
能源改革既有堅定方向，也有牢固底線。“推進改革要確保群眾基本生活不受影響，這是價格改革的底線思維。”國家發改委價格司相關負責人表示，十八大以來，“保基本”的政策框架初步確立。我國先后建立了居民用電、用水、用氣階梯價格制度，目前在省級基本實現全覆蓋。同時兩次完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，有效緩解了價格上漲對困難群眾基本生活的影響。
“相對而言，消費者更關心的是改革是否導致價格上漲，而不是何種定價方式。此外，在能源供應寬松和低能源價格時段進行改革，可以最小化改革對經濟增長和社會穩定的影響。”林伯強表示。絕大多數商品和服務價格放開由市場調節，確保“放而活、放而不亂”，科學、規范、透明的價格監管制度成為“十三五”價改目標的重要部分。
能源價格改革不僅要平衡好行業發展和社會利益的“度”，也要掌握好與各個領域改革的協同性。“現階段能源價格改革的核心是建立合理、透明的能源價格機制，輔之以公平、有效的能源補貼設計和嚴格的成本監管，通過能源價格改革和機制設計來實現公平和效率的平衡。”林伯強表示。
林伯強認為，中國現在已經擁有了比較成熟的改革大環境。之前的能源價格改革不到位或延緩的原因是多方面的，但主要是長期以來政府側重于經濟增長和滿足普遍能源服務，因此需要通過補貼和交叉補貼來維持較低的能源價格，而正因為維持了較低的價格，政府需要考慮能源價格改革中公眾對能源價格上漲的接受程度，這既涉及支付意愿也涉及支付能力。
