坎昆會議召開之時，在操作層面上具有“破冰”意義的中國第一部應對氣候變化地方政府法規——《青海省應對氣候變化辦法》亦頒布實施兩月。該辦法是2007年國務院發布《中國應對氣候變化國家方案》以來，我國在構建應對氣候變化法律體系中最重要的成果之一。
回顧這一法規誕生的背景、兩個月來的實施效果，有助于進一步明晰和校正中國應對氣候變化的法制化進程。
首部應對氣候變化地方立法
據青海省氣象局的監測研究，1961年到2008年的47年中，青海省年平均氣溫呈明顯上升趨勢，升溫率為每10年0.35℃，明顯高于全球0.13℃和全國0.16℃的升溫率。
在全球氣候最敏感區域之一的青藏高原誕生并實施我國第一部應對氣候變化的地方政府法規，被視為向國際社會展示了中國負責任大國的形象，也正式宣告了中國老百姓的生活真正在法律層面上因為氣候變化而改變。
接受《瞭望》新聞周刊采訪時，青海省氣象局副局長王莘介紹，生態地位極為特殊的青藏高原日益成為我國乃至全球氣候變化的關注焦點。今年夏天是青海省有氣象記錄以來最熱的一個夏天，青海多個地方均創下了新的最高氣溫歷史極值。而且，青海氣候未來還將有進一步增暖的趨勢。以變暖為特征的氣候變化不僅改變了青藏高原的自然生態環境，也改變了人們的生產生活。
受氣候變化和人類活動共同影響，位于青藏高原東部的青海省境內近年來出現了冰川退縮、凍土融化、濕地萎縮、土地沙化和水土流失等一系列生態環境問題，并越來越顯著地影響到這一地區乃至中國和相關國家地區的可持續發展和人們的生產生活。
中國氣象局政策法規司司長王志強表示，作為青藏高原兩個主要省級行政區之一的青海省是長江、黃河、瀾滄江的發源地，分布有眾多生態功能區，被稱為“亞洲水塔”、“地球之腎”，也是中國乃至全球氣候變化的“敏感區”和“啟動區”。從這個意義上講，青藏高原在全球應對氣候變化工作中具有重要的戰略地位。辦法的出臺和實施，將從法制層面進一步提升青藏高原應對氣候變化的能力和水平。
“而從全球范圍來看，應對以變暖為特征的氣候變化，已是全人類和國際社會共同面對的迫切問題和挑戰。”王志強說。《青海省應對氣候變化辦法》的出臺和實施，是我國政府應對氣候變化工作法制化的一個標志，也是2007年國務院發布《中國應對氣候變化國家方案》以來，我國在構建應對氣候變化法律體系中的一個重要成果。
政府是應對氣候變化的責任主體
應對氣候變化是系統工程，需多種措施綜合實施。王志強分析，其中，法律、法規具有基礎性作用。作為我國第一部應對氣候變化的地方政府法規，《青海省應對氣候變化辦法》的一個顯著特點就是明確了氣候變化的責任主體。
本刊記者了解到，該辦法規定，縣級以上人民政府是應對氣候變化的責任主體。縣級以上人民政府應當組織、協調解決本行政區域內應對氣候變化的重大問題，督促轄區內落實應對氣候變化工作目標和措施。
談及此，青海省人民政府法制辦副主任賈小煜介紹，按照辦法規定，縣級以上人民政府應當建立健全推動綠色發展的政策體系，加大綠色投入，在全社會樹立和強化綠色生產、綠色消費的理念。同時，辦法還對適應氣候變化的主要措施、減緩氣候變化的主要工作內容、應對氣候變化的保障措施進行了明確。
賈小煜表示，該辦法雖然是一個綜合性法規，但其與國家的行政立法、環境保護、工業產業、財政、稅收等方面的專項法律是對接的。這也就是說，如果相關政府和工作人員在執行該辦法中出現失誤，那么將根據出現的失誤，尋求相關專項法律規定進行問責。
王志強介紹，近年來，在應對氣候變化體制、機制建設方面，不少地方還存在部門職責不清，權利、義務不明，統一協調的應對機制、持續穩定的投入機制還不健全，預測報告、預測意見權威發布渠道尚未法定化等諸多問題。“通過加強立法對政府應對氣候變化的職能進行規范，是提高政府科學應對氣候變化工作能力的一個重要基礎性工作”。
厘清公眾的權利和義務
“《青海省應對氣候變化辦法》也明確了應對氣候變化是公眾、是我們每一個人需要參與的百姓事，這是首部應對氣候變化的地方政府法規所具有的另一個重要意義。”王志強說。
據了解，辦法規定，應對氣候變化機制為“政府引導、部門合作、推進企業行動、全社會共同參與”。
同時，縣級以上人民政府在編制土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃、生態保護建設規劃、水資源規劃和水土保持等規劃時，除了征求有關單位、社會組織、專家學者、氣象部門的意見外，還要征求公眾意見，并進行科學論證，充分考慮氣候變化對經濟社會發展的影響。
該辦法還涉及到了農牧民生產方式。青海省將堅持以草定畜、控制草原載畜量，擴大森林覆蓋率、發展碳匯林業，遏制生態環境退化，增強農田、草原和森林的碳匯功能。
而在老百姓生活方式等方面，按照辦法中的規定，政府等相關部門要幫助農民提高秸稈綜合利用技能，禁止露天焚燒秸稈和其他燒荒活動，并在農村牧區推進改水、改廁、改圈工作，以提高糞便處理和沼氣利用普及率；教育部門應當將應對氣候變化的相關知識納入中小學教育教學內容，使氣候變化教育內容成為公民素質教育的組成部分；政府等相關部門要運用市場機制引導居民用戶使用節能產品，等等。
王志強指出，有關公民教育和老百姓生產、生活方式等方面的內容以往在我國的一些產業政策和社會輿論導向中雖有所體現，但在操作性較強的地方政府立法中卻是首次明確。可以說，我國老百姓的生活在法律層面上將因為氣候變化而開始真正改變了。
“目前，我國應對氣候變化工作最迫切的任務就是構建符合國際、國內實際的應對氣候變化法律體系，國家有關部門和不少地方正在加快這方面的立法工作。相信今后我國應對氣候變化工作不僅會越來越有法可依，而且也會引導老百姓更科學、和諧、綠色地開展生產、生活。”王志強說。
“辦法”實施兩月觀察
“《青海省應對氣候變化辦法》頒布實施兩個月來已經產生了社會反響。這部法規有效提升了社會公眾對應對氣候變化工作的重視和意識。”王莘說。
王莘告訴本刊記者，兩個月來，青海省各級地方政府在該辦法的帶動下，在工作中更顯著地體現出對氣候變化規律的尊重以及對氣候資源科學合理的應用。
以玉樹地震災區的重建工作為例，重建工作伊始，氣象部門首先對玉樹地區的氣候資源進行了全面、科學評估，受災群眾新居建設、重大基礎設施布局、建筑技術應用、災區產業規劃等重基礎工作全部建立在氣候資源的全面、科學評估基礎上，力求實現氣候資源的可持續、科學利用。青海省內其他地方和政府在上項目、干工程、推進節能減排放工作時也益發體現出應對氣候變化的責任意識。
據了解，作為應對氣候變化的地方政府立法，該辦法亦引起了國內兄弟省市的高度關注，安徽、浙江等省先后派專人赴青海省有關部門了解該辦法的立法情況。目前，除了全國人大將應對氣候變化列為立法工作重點外，國內多個省、區、市也正在著力加快推進應對氣候變化地方立法工作。
“相比于國家大法，應對氣候變化地方立法應當更加體現可操作性和約束力。”青海民族大學法學院教授張立說。專注于環境法研究的張立是青海省會西寧市政府法制辦的立法咨詢專家。
他認為，雖然實現了立法突破，但該辦法還缺乏體現法律強制力和約束性的責任條款。辦法與國家的行政立法、環境保護、工業產業、財政、稅收等專項法律實現了對接，能夠尋求相關專項法律規定對相關政府和工作人員在執行辦法中出現的失誤進行問責，但這種問責還很籠統，難以對出現失誤的責任主體進行具有強制力和約束性的法律責任追究。這將是我國今后應對氣候變化立法應著重探索和加強的方面。
此外，張立還認為，今后我國應對氣候變化立法中還應當進一步體現市場調節機制的引導作用。
“拿燒荒和露天焚燒秸稈來說，法律既然禁止農民這樣做，就要從另一個方面找出解決這些問題的途徑。這其中，就可以借助市場調節機制。在應對氣候變化法律中，可以明確體現市場導向，政府可對解決這類問題的部門和個人提供資金、政策扶持，鼓勵科研機構和企業研發綠色新技術、變廢為寶，進而進行市場化運作形成產業。”
王莘則認為，應對天氣變化雖然政府是責任主體，但政府應發揮的作用是主導而不是包辦，也無法包辦。如何通過立法進一步有效調動每一個人，增強社會公眾應對氣候變化的責任意識和參與意識，這也是中國應對氣候變化工作步入法制化需要迫切解決的一個重大課題。
