9月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作。就在同一天，《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》全文公布。與“十一五”《方案》相比較，“十二五”《方案》部署了節(jié)能減排新任務(wù)，有許多新的亮點(diǎn)。

　　領(lǐng)域更寬，任務(wù)更重

　　進(jìn)入“十二五”，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題變得更為復(fù)雜，污染物介質(zhì)從以大氣和水為主繼續(xù)向大氣、水和土壤3種污染介質(zhì)共存轉(zhuǎn)變，污染物來(lái)源由以工業(yè)和生活污染為主繼續(xù)向工業(yè)和農(nóng)村、生活、面源污染并存轉(zhuǎn)變，污染物類型從常規(guī)污染物為主繼續(xù)向常規(guī)污染物和新型污染物的復(fù)合型轉(zhuǎn)變。

　　“十二五”《方案》在科學(xué)分析形勢(shì)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地拓展了減排的領(lǐng)域。

　　首先，從減排指標(biāo)看，在對(duì)二氧化硫和化學(xué)需氧量進(jìn)行總量控制的基礎(chǔ)上，“十二五”《方案》增加氨氮和氮氧化物為約束性指標(biāo)。到2015年，全國(guó)氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬(wàn)噸、2046.2萬(wàn)噸，比2010年的264.4萬(wàn)噸、2273.6萬(wàn)噸分別下降10％。

　　其次，從控制區(qū)域看，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，“十一五”《方案》只提了一句：合理使用農(nóng)藥、肥料，減少農(nóng)村面源污染。“十二五”《方案》單獨(dú)列出一節(jié)論述農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，對(duì)農(nóng)用節(jié)能機(jī)械推廣、節(jié)能型住宅建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染治理等進(jìn)行了明確規(guī)定。

　　第三，從污染物類型看，針對(duì)近年來(lái)重金屬污染事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，“十二五”《方案》提出，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)重金屬污染防治，以湘江流域?yàn)橹攸c(diǎn)開展重金屬污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范，重點(diǎn)區(qū)域涉重金屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)購(gòu)買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

　　措施更嚴(yán)，力度更大

　　領(lǐng)域拓展，指標(biāo)增加，任務(wù)加重，需要更嚴(yán)的措施、更大的力度。

　　責(zé)任理不清，工作難推進(jìn)。與“十一五”《方案》相比，“十二五”《方案》將“強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任”獨(dú)立成章，而且放在具體措施的第一部分，重視程度可見一斑。根據(jù)這一方案，我國(guó)將繼續(xù)強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況和政策措施落實(shí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，納入政府績(jī)效和國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)管理，實(shí)行問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制。

　　“十一五”以來(lái)，我國(guó)治污設(shè)施建設(shè)明顯加快，截至2010年底，北京、上海等16個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)現(xiàn)縣縣建成污水處理廠，設(shè)市城市污水處理率提高到了75.25％。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理能力仍然偏弱。針對(duì)這一現(xiàn)狀，“十二五”《方案》提出，到2015年，基本實(shí)現(xiàn)所有縣和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)具備污水處理能力。

　　“十二五”《方案》提出，新建燃煤機(jī)組全部安裝脫硫脫硝設(shè)施，現(xiàn)役燃煤機(jī)組必須安裝脫硫設(shè)施。單機(jī)容量30萬(wàn)千瓦及以上燃煤機(jī)組全部加裝脫硝設(shè)施。“必須”、“全部”，這些詞匯表明國(guó)家以更強(qiáng)的決心、更大的力度推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)減排。

　　“十一五”期間，一些央企污染事故頻發(fā)。然而，由于管理體制等方面的原因，地方政府很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。針對(duì)這一問(wèn)題，“十二五”《方案》提出，中央企業(yè)要接受所在地區(qū)節(jié)能主管部門的監(jiān)管，爭(zhēng)當(dāng)行業(yè)節(jié)能減排的排頭兵，明確了地方政府對(duì)所在地央企的環(huán)境監(jiān)管權(quán)。

　　“十一五”以來(lái)，從機(jī)構(gòu)升格到編制增加，從環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)到環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化，我國(guó)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)取得了重要進(jìn)展。但是，仍無(wú)法滿足業(yè)務(wù)拓展的需要。“十二五”《方案》將“十一五”《方案》中分散的“加快節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”和“強(qiáng)化節(jié)能減排管理能力建設(shè)”整合起來(lái)，“加強(qiáng)節(jié)能減排基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)”獨(dú)立成章，重視程度更高。

　　思路更廣，機(jī)制更多

　　在分解節(jié)能減排指標(biāo)時(shí)，“十二五”《方案》強(qiáng)調(diào)，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局等因素。參考因素更多，指標(biāo)分解更加科學(xué)，這樣制定出來(lái)的政策就會(huì)更契合實(shí)際，也更具有操作性。

　　“十一五”期間，一些地區(qū)出現(xiàn)了節(jié)能減排“前松后緊”的局面，一定程度上違背了節(jié)能減排的初衷。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》要求，堅(jiān)決防止出現(xiàn)節(jié)能減排工作“前松后緊”的問(wèn)題。“十二五”《方案》提出，把地區(qū)目標(biāo)考核與行業(yè)目標(biāo)評(píng)價(jià)相結(jié)合，把落實(shí)五年目標(biāo)與完成年度目標(biāo)相結(jié)合，把年度目標(biāo)考核與進(jìn)度跟蹤相結(jié)合。這樣一來(lái)，考核的作用將得到最大程度的發(fā)揮。

　　“十一五”期間，政府和企業(yè)是推進(jìn)污染減排的主要力量，社會(huì)力量參與不夠。“十二五”《方案》增加了“推廣節(jié)能減排市場(chǎng)化機(jī)制”章節(jié)，對(duì)主要污染物排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)、“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)保設(shè)施專業(yè)化與社會(huì)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)論述。通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制，在政府主體之外，吸引社會(huì)力量參與節(jié)能減排，思路更加靈活，主體更加多元。

　　“十二五”《方案》還明確提出了經(jīng)濟(jì)政策的概念，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促治”、綠色采購(gòu)、資源稅費(fèi)改革、環(huán)境稅費(fèi)改革、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等行之有效的政策措施被吸納進(jìn)來(lái)。節(jié)能減排手段更加豐富，系統(tǒng)性更強(qiáng)。

　　更加注重從源頭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手控制污染

　　環(huán)境問(wèn)題究其本質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式的問(wèn)題。“十二五”《方案》緊扣科學(xué)發(fā)展的主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線，更加重視源頭控制和結(jié)構(gòu)減排。

　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2010年，三次產(chǎn)業(yè)比重分別為10.2％、46.8％和43.0％，盡管有了明顯改觀，但第二產(chǎn)業(yè)比重仍較高，第三產(chǎn)業(yè)比重仍有很大提升空間。“十二五”《方案》提出，提高服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重。到2015年，服務(wù)業(yè)增加值和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別達(dá)到47％和8％左右。

　　區(qū)域結(jié)構(gòu)方面，近年來(lái)，東部要轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，需要淘汰“兩高一資”產(chǎn)業(yè)；中西部要實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，需要招商引資。一推一拉之間，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)可能會(huì)重新獲得生存空間。針對(duì)這一現(xiàn)狀，《方案》明確提出，中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁污染產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)入。

　　能源結(jié)構(gòu)方面，《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，盡管萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降4.01％，但全年能源消費(fèi)總量32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長(zhǎng)5.9％。對(duì)此，“十二五”《方案》提出了“合理控制能源消費(fèi)總量”的概念，將總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到地方政府，同時(shí)在重點(diǎn)區(qū)域開展煤炭消費(fèi)總量控制試點(diǎn)，并提出要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，到2015年，非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到11.4％。

　　與“十一五”《方案》比，“十二五”《方案》還有一個(gè)特點(diǎn)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)部分篇幅更長(zhǎng)，內(nèi)容更豐富，提出了加快資源再生利用產(chǎn)業(yè)化的概念，還提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程，具體包括資源綜合利用、廢舊商品回收體系、“城市礦產(chǎn)”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造、資源循環(huán)利用技術(shù)示范推廣等。