節(jié)能減排必將成為今年“兩會”關(guān)注的話題。回顧“十一五”，責(zé)任分解強(qiáng)化、基礎(chǔ)設(shè)施工程快速推進(jìn)是打贏節(jié)能減排“硬仗”的重要保證，但如今這一戰(zhàn)略必須有所調(diào)整。已經(jīng)建成的治污設(shè)施要靠穩(wěn)定長期達(dá)標(biāo)運(yùn)行才能發(fā)揮減排效果，節(jié)能減排潛力挖掘需要技術(shù)、管理的不斷優(yōu)化，這些都依賴企業(yè)意識、行動的到位。節(jié)能減排企業(yè)主體性的特征已經(jīng)非常明顯。此時，單一、強(qiáng)力的行政手段取得的效果可能不具有持續(xù)性，必須建立起以監(jiān)管、引導(dǎo)為主的長效機(jī)制。

　　以實(shí)施“超前”的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為契機(jī)，山東省造紙行業(yè)“十一五”實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集中度、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)效益的徹底提升；作為節(jié)能減排大戶的鋼鐵行業(yè)，在“重壓”下調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)污染防治、推動清潔生產(chǎn)和循環(huán)利用，生產(chǎn)布局、重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展水平等方面有著顯著提高……“十一五”中后期以來，隨著節(jié)能減排工作廣泛深入的開展，其對企業(yè)提升可持續(xù)發(fā)展水平的倒逼作用日漸明顯，對我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向已具備重要影響力。

　　上述作用正在得到政策層的重視。在國務(wù)院日前印發(fā)的《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃(2011~2015年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)中，將資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)水平顯著提高作為重要目標(biāo)，安排節(jié)能降耗減排專項(xiàng)，明確具體指標(biāo)。節(jié)能減排明確成為促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的重要推動力。與此同時，以企業(yè)為主體的“十二五”節(jié)能減排，開始直接面對工業(yè)布局、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、管理等深層次挑戰(zhàn)。正在進(jìn)入深水區(qū)的節(jié)能減排工作如何與工業(yè)轉(zhuǎn)型升級形成良性互動，怎樣強(qiáng)化資源環(huán)境對工業(yè)發(fā)展的倒逼傳導(dǎo)機(jī)制……這些問題已經(jīng)引起各方關(guān)注。

　　良性互動初步形成

　　節(jié)能減排是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要推動力

　　“我國工業(yè)發(fā)展的突出問題是發(fā)展模式與資源環(huán)境條件的嚴(yán)重不適應(yīng)，資源消耗大、污染嚴(yán)重，不具備可持續(xù)性。”國務(wù)院國資委研究中心研究員胡遲在接受本報記者專訪時這樣表示。由中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)管理科學(xué)基金會立題支持、他組織編寫的《2011年中國企業(yè)節(jié)能減排狀況報告》也即將在今年“兩會”期間發(fā)布。

　　經(jīng)過5年努力，我國工業(yè)整體素質(zhì)有明顯改善，但由于長期粗放式發(fā)展，其與資源環(huán)境條件整體上仍然呈現(xiàn)不適應(yīng)。《規(guī)劃》指出，我國工業(yè)能源消耗和二氧化硫排放量分別占全社會總量的70％以上，鋼鐵、煉油、乙烯、合成氨、電石等單位產(chǎn)品能耗較國際先進(jìn)水平高出10％~20％。隨著能源資源剛性需求持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境約束進(jìn)一步加劇，對加快轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式形成了“倒逼機(jī)制”。

　　“節(jié)能減排政策成為重要的突破口。特別是對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，這是轉(zhuǎn)型升級的重要推動力。”胡遲此前在撰寫“十一五”中國企業(yè)節(jié)能減排報告時已發(fā)現(xiàn)，對企業(yè)來說，節(jié)能減排不再是簡單的末端治理，不少企業(yè)特別是大型企業(yè)已經(jīng)逐步建立并完善節(jié)能減排管理體系和運(yùn)行機(jī)制，從淘汰落后產(chǎn)能、加快節(jié)能減排技術(shù)應(yīng)用，到建立深化能源管理體系，推進(jìn)資源綜合利用，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，多項(xiàng)生產(chǎn)、環(huán)保指標(biāo)已經(jīng)呈現(xiàn)歷史最好水平甚至是接近國際先進(jìn)水平。

　　為深化節(jié)能減排倒逼機(jī)制、進(jìn)一步提升工業(yè)綠色低碳發(fā)展水平，《規(guī)劃》專門設(shè)立了工業(yè)節(jié)能降耗減排專項(xiàng)，詳細(xì)部署各項(xiàng)工作，并提出明確目標(biāo):單位工業(yè)增加值能耗較“十一五”末降低21％，用水量降低30％，二氧化碳排放量減少21％以上；工業(yè)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別減少10％，氨氮和氮氧化物排放總量減少15％；主要耗能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗持續(xù)下降，重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)水平明顯提升，并且提出了鋼鐵、水泥、鋁等重點(diǎn)行業(yè)能耗控制的具體目標(biāo)。而這些指標(biāo)一旦得到切實(shí)執(zhí)行，也將對“十二五”節(jié)能減排約束性指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出重要貢獻(xiàn)。

　　倒逼機(jī)制遭遇哪些挑戰(zhàn)？

　　宏觀政策和地方、企業(yè)利益進(jìn)入深度博弈

　　在“十二五”期間，我國經(jīng)濟(jì)總量仍將快速增加，重化工業(yè)比重大、增速偏快，結(jié)構(gòu)性污染仍將十分突出，給我國資源環(huán)境帶來極大挑戰(zhàn)，實(shí)際完成的主要污染物減排量要在30％~40％。作為節(jié)能減排主體的企業(yè)同時面臨工程減排空間收窄、技術(shù)管理薄弱等現(xiàn)實(shí)，屆時將受到更大觸動。

　　“通過節(jié)能減排工作的持續(xù)推進(jìn)以形成對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倒逼機(jī)制，傳導(dǎo)資源環(huán)境的硬約束，這種政策設(shè)計是科學(xué)合理的，但其顯現(xiàn)效果會遇到不少障礙，速度可能會比較慢。”胡遲說，粗放落后的經(jīng)濟(jì)體系一旦形成，有著巨大的慣性，調(diào)整需要一個較長過程。“目前來看，主要是地區(qū)間、企業(yè)間發(fā)展存在嚴(yán)重的不平衡，總體上減緩了這一進(jìn)程。”

　　“節(jié)能減排、淘汰落后作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的直接體現(xiàn)與重要手段，與地方、企業(yè)的利益是一致的，但在地方實(shí)施可能在一段時間內(nèi)與局部利益有矛盾。”胡遲說。當(dāng)前一個值得重視的現(xiàn)象是，不少地方政府在引進(jìn)項(xiàng)目時對環(huán)保“手軟”，盡管也制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，但并不能得到落實(shí)，這就造成了不少產(chǎn)業(yè)承接地區(qū)承載了更多的資源環(huán)境壓力。

　　而記者在江蘇、浙江等地采訪時也了解到，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門就曾多次接到其他地區(qū)主動咨詢落后產(chǎn)能的電話，對方稱，有什么“不要”的項(xiàng)目可以到他們那里發(fā)展。而嘉興作為排污權(quán)有償使用和交易的試點(diǎn)地區(qū)，總量控制下“騰龍換鳥”速度加快。當(dāng)?shù)匾患掖笮突て髽I(yè)負(fù)責(zé)人表示，他們要淘汰的項(xiàng)目設(shè)備在周圍區(qū)縣竟然被認(rèn)為是“先進(jìn)”的。

　　而從企業(yè)層面，這種不均衡可能會更加明顯。從“十一五”節(jié)能減排來看，重點(diǎn)行業(yè)的大型企業(yè)取得了顯著成績。比如30家重點(diǎn)耗能的中央企業(yè)，各項(xiàng)主要生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的能耗、水耗、主要污染物排放指標(biāo)全部達(dá)到歷史最好水平，其中1/3以上企業(yè)接近或達(dá)到國際先進(jìn)水平。“但由于我國落后產(chǎn)能數(shù)量多，‘拖累’工作進(jìn)展，工業(yè)整體可持續(xù)發(fā)展水平提高不快。”胡遲說。

　　作為政府監(jiān)管、輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，大企業(yè)較為重視節(jié)能減排工作，將其作為自我調(diào)整的壓力和動力。但是對于數(shù)量更多的其他企業(yè)而言，情況就比較復(fù)雜。“有些企業(yè)主也逐步建立了節(jié)能環(huán)保意識，但在實(shí)踐中還是以眼前利益為重。而數(shù)量眾多的落后產(chǎn)能則直接拖累節(jié)能減排的整體進(jìn)度。”胡遲說。

　　目前，全國各類中小企業(yè)達(dá)4400萬戶(含個體工商戶)，完成了全國50％的稅收，創(chuàng)造了60％的國內(nèi)生產(chǎn)總值，提供了近80％的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。一方面其與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的聯(lián)系千絲萬縷，另一方面在節(jié)能減排過程中也確實(shí)面臨資金、技術(shù)支撐等難題。“意識不到位加上法律、標(biāo)準(zhǔn)、政策的不完善，這些企業(yè)作為節(jié)能減排的主體，轉(zhuǎn)型升級還有很多不確定因素。”

　　行政為主的動力機(jī)制須有所突破

　　政府應(yīng)著重機(jī)制培育，建立行政、市場共同發(fā)力的政策體系

　　今年初，在國務(wù)院公布的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中，確立了7個節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)指標(biāo)作為主要考核項(xiàng)目。“在2013、2015年年底，將分別對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行中期評估和終期考核，評估和考核結(jié)果向國務(wù)院報告，向社會公布，并作為對地方政府政績考核的重要內(nèi)容。”環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財務(wù)司負(fù)責(zé)人此前表示，如果規(guī)劃指標(biāo)與政績掛鉤，最終在企業(yè)的執(zhí)行力度更大，也更加嚴(yán)格。這也被業(yè)界認(rèn)為是環(huán)保節(jié)能減排措施在各地確保執(zhí)行的“硬約束”。

　　但在胡遲看來，這還不夠。回顧‘十一五’，行政力量是企業(yè)節(jié)能減排的首要推動力。我國企業(yè)在節(jié)能減排上取得了重要進(jìn)展，力度之大世界少有。但一個特點(diǎn)同時也是問題是，行政力量“貢獻(xiàn)”比重過大，有利于節(jié)能減排的綜合機(jī)制仍然沒有建立起來。眼見得未完成節(jié)能任務(wù)，不少地方政府在2010年下半年竟然采取了“拉閘限電”作為對策，這是行政手段的極端表現(xiàn)。

　　胡遲表示，在取得巨大成績的同時，我國節(jié)能減排工作仍然存在諸多錯綜復(fù)雜的矛盾和不容忽視的問題:如企業(yè)主體作用的發(fā)揮還不充分，自身動力機(jī)制還有待增強(qiáng)；促進(jìn)節(jié)能減排的機(jī)制還不健全，政策難以落實(shí)到位等。“強(qiáng)有力的行政手段有效果，可以解決一定問題，但不具備持久性，而且成本太高。這也與市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的定位不一致。企業(yè)是節(jié)能減排的主體，政府不應(yīng)過多干預(yù)，而是要著重培育機(jī)制，形成市場和行政合力，共同推動工作。”

　　他同時指出，事實(shí)上，政府很希望建立起推動節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的市場機(jī)制，但是機(jī)制的建立和發(fā)揮作用都需要時間，往往趕不上環(huán)境管理的需求。“現(xiàn)階段中國企業(yè)開展節(jié)能減排的內(nèi)部動力顯得不足，而目前粗放的發(fā)展模式又的確難以為繼。站在整個經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，在現(xiàn)行的體制環(huán)境下，政府就理所當(dāng)然地從外部成為企業(yè)節(jié)能減排的首要推動力。這種局面在未來急需取得突破。”

　　他表示，有效開展“十二五”期間的企業(yè)節(jié)能減排工作，最有效的辦法就是轉(zhuǎn)換節(jié)能減排的動力機(jī)制，完善節(jié)能減排的市場制度。政府應(yīng)從“十一五”期間強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排的角色中逐步退出，轉(zhuǎn)而出臺更多鼓勵性政策與配套資金支持，注重制度配套，形成政策合力，分類差別監(jiān)督，引導(dǎo)企業(yè)成為節(jié)能減排中的“主角”。

　　對于地方環(huán)保部門來說，要給企業(yè)節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型升級的壓力和動力，關(guān)鍵還在于相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)形成的“硬約束”也要跟上，切實(shí)推動環(huán)境成本內(nèi)部化。“多年前，排污許可制度已經(jīng)在相關(guān)法律中得到明確，但超許可排污能否處罰、怎么處罰至今都不明確。排污許可證在很多時候只是企業(yè)墻上的一張紙。”浙江諸暨環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者表示，我國環(huán)境法律法規(guī)不是不夠多，而是針對性、約束力不夠的問題。

　　當(dāng)前，我國已出臺《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等一系列促進(jìn)節(jié)能減排的法律法規(guī)，但普遍存在操作性不強(qiáng)或是處罰力度不夠等問題。逐步提高的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，也因?yàn)橘Y金技術(shù)不足、環(huán)境監(jiān)管力量薄弱等因素面臨落實(shí)難的問題。